جاگیری خطا در سیاست‌گذاری

یک مطالعه کارشناسی، با بررسی شرایط سیاست‌گذاری در اقتصاد ایران، مهم‌ترین دلیل برای انحراف از اهداف را جای‌گیری خطا در سیاست‌‌گذاری عنوان می‌کند. مطابق یافته‌های این پژوهش در اقتصاد ایران، به جای بهره‌گیری از نرخ ارز در سیاست‌های تجاری، از این ابزار برای کنترل نرخ تورم استفاده شده است و به جای بهره‌گیری از سیاست‌های پولی برای کنترل نرخ تورم، از این سیاست‌ها در جهت ایجاد اشتغال، رونق اقتصادی و پوشش کسری بودجه استفاده شده است.

بنابراین مشاهدات نشان می‌دهد بهره‌گیری از ابزار اشتباه در سیاست‌گذاری باعث شده حصول اهداف با عدم موفقیت روبه‌رو شود و مادامی که این جا‌گیری خطا تصحیح نشود، اهداف مدنظر سیاست‌گذار تامین نخواهد شد. همچنین براساس یافته‌های این پژوهش، باید یک هماهنگی میان سیاست‌های اقتصادی به‌وجود آید؛ به‌نحوی‌که اگر سیاست‌های ارزی موجب ایجاد تورم در اقتصاد شود، این تورم ایجادشده را بتوان با یک سیاست پولی جبران کرد.

این در حالی است که هم‌اکنون سیاست‌گذاری‌ها به جای پوشش یکدیگر به صورت جزیره‌ای اتخاذ می‌شوند به‌گونه‌ای که یکدیگر را خنثی می‌کنند. پژوهش حاضر علاوه‌بر تاکید بر تغییر تاکتیک در سیاست‌گذاری، راه عبور از تله رشد اقتصادی پایین را تشریح کرده است.

بررسی‌های یک پژوهش در دومین کنفرانس اقتصاد ایران سه دسته اصلاحات مالی، ارزی و پولی را برای خروج از تله رشد پایین تشریح کرده است. این پژوهش علاوه بر این تشریح اصلاحات سه گانه، دو توصیه سیاستی نیز ارائه کرده است. نخست این که باید هدفگذاری در سیاست‌های مالی، ارزی و پولی تغییر کند، به جای اینکه سیاست‌های ارزی برای کنترل نرخ تورم استفاده شود، باید از این ابزار در تنظیم ترازتجاری بهره برد و از سیاست‌های پولی به جای اشتغال زایی باید در جهت کنترل نرخ تورم استفاده کرد. توصیه دوم، هماهنگی میان سیاست‌های اجرایی به کار گرفته شده است؛ به‌نحوی‌که این سیاست‌ها به شکل ضربه گیر یکدیگر عمل کنند. این پژوهش تاکید می‌کند که در صورت نبود این اصلاحات، نرخ رشد اقتصادی ایران در تله رشد پایین باقی خواهد ماند. این پژوهش با عنوان «آینده نگری اقتصاد کلان و رشد اقتصادی ایران» ارائه شد.

چالش‌های اصلی اقتصاد ایران
بررسی‌ها حاکی از آن است که رشد اقتصادی در اقتصاد ایران با نوسان روبه‌رو بوده است. با تحلیلی برای رشد اقتصادی طی ۴ دهه گذشته می‌توان چهار سناریو برای آن ارائه کرد. در سال‌های ۱۳۳۸ تا ۱۳۵۶ به دلیل اوج گیری اولیه اقتصاد ایران، میانگین رشد اقتصادی معادل ۶/ ۱۰ درصد بوده است.

پس از انقلاب و وقوع جنگ یعنی در سال‌های ۵۷ تا ۶۷، میانگین رشد اقتصادی به منفی ۱/ ۲ درصد رسید. در دوره سوم، پس از جنگ و شروع اصلاحات اقتصادی و سیاست‌های توسعه در سال ۶۸ تا ۹۰ متوسط رشد اقتصادی در سطح ۵ درصد قرار گرفت که این رقم در سال‌های ۹۱ تا ۹۴، باز هم در محدوده رشد دوران جنگ یعنی رقم منفی ۸/ ۱ درصد قرار گرفت. حتی با فرض رشد‌های اقتصادی سال‌های ۹۱ تا ۹۵، رقم تولید ناخالص داخلی سرانه به قیمت‌های ثابت در پایان سال ۹۵، به سطح سال ۹۰ نرسیده است.

در سال‌های گذشته، یکی از عوامل کاهنده، رشد پایین بهره‌وری بوده است، به طور کلی سیستم اقتصادی وقتی دارای رشد اقتصادی مثبت می‌شود که یا منابع تزریق شود یا بهره‌وری منابع افزایش یابد. در ۲۵ سال گذشته متوسط رشد بهره‌وری در اقتصاد کشور، رقمی کمتر از یک بوده که نشان می‌دهد رشد اقتصادی در کشور بیشتر تحت‌تاثیر بهره‌گیری از منابع طبیعی حاصل شده است.

اما در سال‌های اخیر با کاهش درآمدهای نفتی اقتصاد کشور، ایجاد رشد از این محل نیز با چالش روبه‌رو بوده است. بنابراین برای ایجاد رشد اقتصادی نیاز به یک عزم ملی و اصلاح در سیاست‌های تصمیم‌گیری است. در سال‌های گذشته، در زمان وفور درآمدهای نفتی بهره‌وری در بخش قابل‌تجارت (صنعت و کشاورزی) به شکل قابل‌توجهی کاهش یافته و در برخی از سال‌های اعمال تحریم‌ها، رشد بهره‌وری در اقتصاد منفی بوده است.

افت روند سرمایه‌گذاری خارجی
یکی از چالش‌های مهم رشد اقتصادی، تغییر روند رشد سرمایه‌گذاری در اقتصاد کشور است. براساس آمار دیگری که تصویری از مخارج مصرفی بخش خصوصی ارائه می‌کند میانگین رشد سالانه این متغیر در دهه ۷۰ حدود ۴/ ۳ درصد، در دهه ۸۰ معادل ۴/ ۵ درصد و در نیمه نخست دهه ۹۰ تنها ۱/ ۰ درصد ثبت شده است. همچنین میانگین رشد سالانه سرمایه‌گذاری در دهه ۸۰، معادل ۸/ ۸ درصد بوده که به دلیل افزایش درآمدهای نفتی بوده است.

این افزایش درآمدها عمدتا از دو کانال توسعه بخش غیرقابل تجارت مانند ساختمان و واردات کالاهای سرمایه‌ای (ناشی از کاهش نرخ ارز حقیقی) شکل گرفته است. اما روند سرمایه‌گذاری خصوصی در نیمه اول دهه ۹۰، کاهنده شد و میانگین رشد سالانه سرمایه‌گذاری در سال‌های ۹۱ تا ۹۵ به حدود منفی ۷ درصد رسید. این در حالی است که برای حصول رشد اقتصادی ۸ درصدی نیاز به رشد سالانه ۱۸ درصدی در سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است، بنابراین اگر هدف‌گذاری برای حصول رشد ۸ درصدی باشد، سیاست‌های اصلاحی برای بازگشت رشد بالا به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، باید قابل‌توجه باشد.

پارادوکس نقدینگی و تنگناهای اعتباری
یکی دیگر از چالش‌های موجود در اقتصاد کشور، دو گانگی نقدینگی بالا و تنگنای اعتباری است. براساس آمارها میانگین رشد سالانه حجم نقدینگی در دهه ۷۰ معادل ۱/ ۲۷ درصد، در دهه ۸۰ معادل ۴/ ۲۷ درصد و در نیمه اول دهه ۹۰ این رقم ۳۱ درصد ثبت شده است. آمارها نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر دو شاخص نقدینگی به تولید ناخالص داخلی و نقدینگی حقیقی بالاتر از روند خود قرار دارند که حاکی از بزرگ‌تر شدن بخش مالی است.

اگر چه مقدار رقم کل نقدینگی در اقتصاد کشور مهم نیست، اما اگر با حجم تولید ناخالص داخلی مقایسه شود، این رقم به اندازه این عدد افزایش یافته است.

در حال حاضر آمارها نشان می‌دهد که حجم نقدینگی در سال‌های گذشته بسیار بالا بوده، اما به دلیل وجود اصطکاک مالی این نقدینگی همراه با تنگناهای اعتباری بوده است. این اصطکاک‌ها شامل مواردی نظیر «مطالبات غیرجاری بانک‌ها»، «انجماد دارایی بانک‌ها» و «بدهی دولت به بانک‌ها» بوده است.

بنابراین این اصطکاک‌های مالی باید برطرف شود، زیرا در صورتی که این اصطکاک‌ها برطرف نشود، گروه‌های رانت جو در صدد این هستند که به بانک مرکزی فشار آورند، تا سیاست انبساطی را در دستور کار قرار دهد. برخی نیز معتقدند که باید به دلیل وجود تنگناهای اعتباری سیاست‌های انقباضی ایجاد کرد و این موضوع باعث دوگانگی در اقتصاد کشور شده است. این در حالی است که برای سیاست‌های انبساطی یا انقباضی باید مطالعه دقیق و جامعی بر روی متغیرها داشت.

ارتباط ضعیف نقدینگی و تورم
یکی دیگر از مشکلات اقتصادی کشور که مطرح می‌شود، این است که چرا به دلیل رشد بالای نقدینگی، نرخ تورم در سطح پایینی قرار دارد. آمارها نشان می‌دهد که در دهه ۷۰ به دلیل پایین بودن درآمدهای نفتی رابطه رشد نقدینگی و تورم قوی بود، اما با رشد درآمدهای نفتی در دهه ۸۰ و افزایش بی رویه واردات، سرعت گردش درآمدی پول کاهش یافت و در نتیجه شاهد گسست رابطه نقدینگی و تورم بودیم.

این آمار نشان می‌دهد که به دلیل رکود،اقتصاد ایران شاهد افت سرعت گردش پول بوده است. بنابراین حجم نقدینگی وجود دارد، اما سرعت گردش به شکل قابل‌توجهی کاهش یافته است. اما در ماه‌های آینده اگر اقتصاد به سمت خروج از رکود رفته و نرخ بازدهی سرمایه افزایش یابد، سرعت گردش پول افزایش خواهد یافت و اگر در این مقطع بانک مرکزی سیاست‌های لازم را به کار نگیرد، نقدینگی ایجاد شده سال‌های قبل نیز اثر تورمی خواهد داشت.

همچنین در بحث نرخ ارز آمارها نشان می‌دهد که در دهه ۸۰ نرخ حقیقی ارز به‌شدت کاهش یافته است، این روند باعث افزایش واردات و کاهش تراز تجاری در اقتصاد شده است. کاهش نرخ حقیقی ارز تا ابتدای سال ۱۳۹۱، ادامه داشت که این روند با جهش قیمتی در این زمان تا حدودی تغییر مسیر یافت، اما پس از سال ۱۳۹۲ بار دیگر شاهد کاهش نرخ حقیقی ارز بودیم.

هدف‌گذاری اشتباه در سیاست‌ها
براساس یافته‌های این پژوهش آسیب‌شناسی از سیاست‌گذاری در سال‌های گذشته حاکی از این است که سیاست‌های به‌کار گرفته شده در حوزه ارزی، پولی و مالی قاعده‌مند نبوده است به‌نحوی‌که سیاست‌های بانک مرکزی در گذشته، در جهت کنترل نرخ تورم تنظیم نشده، بلکه عمدتا این سیاست‌ها برای ایجاد اشتغال تنظیم شده است، در بخش سیاست‌های ارزی، نیز در حالی که باید این سیاست‌ها در جهت توسعه صادرات و تعامل با اقتصاد بیرون تنظیم شود، به عنوان ابزاری برای کنترل نرخ تورم استفاده شده است.

این در حالی است که در دنیای امروز، سیاست‌های پولی نقش تنظیم‌کننده نرخ تورم را دارد و از سیاست‌های ارزی در جهت سیاست‌های تجاری و توسعه صادرات بهره‌گیری می‌شود. از سوی دیگر به دلیل عدم وجود یک قاعده مالی مشخص، سیاست‌های پولی برای تنظیم کسری بودجه به‌کار گرفته شده و در نتیجه شاهد سلطه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی بودیم.

موضوع دوم این است که عمدتا در سیاست‌های به‌کار گرفته شده هماهنگی لازم وجود نداشته است و یک سیاست یکپارچه ارزی، پولی و مالی در جریان نبوده است. به این معنی که در زمانی که سیاست‌های ارزی، باعث تحریک نرخ تورم در کوتاه‌مدت شد، باید سیاست پولی اجرا کرد که اثرات این نرخ تورم را کاهش دهد، یا اینکه در صورتی که سیاست‌های مالی با هدف تولید و اشتغال‌زایی تغییر کرد، بتوان با سیاست مناسب مالی، نرخ تورم را در محدوده هدفگذاری شده کنترل کرد. عمدتا سیاست‌های حوزه ارزی، پولی و مالی در اقتصاد کشور به شکل جزیره‌ای و به دور از ارزیابی اثرگذاری بر یکدیگر اتخاذ شده است.

تله رشد پایین
بررسی‌ها حاکی از آن است که اگر اصلاحات اقتصادی در دستور کار قرار نگیرد و بهای نفت در سطح ۵۰ تا ۶۰ دلار قرار گیرد، می‌توان رشد اقتصادی ۳ درصدی را برای اقتصاد کشور درنظر گرفت. در شرایط اقتصاد پساتحریم، حتی با افزایش صادرات نفت و کاهش هزینه‌های مبادلاتی، اگر بهبودی در سیاست‌های داخلی اقتصاد کلان و فضای سرمایه‌گذاری و کسب‌و‌کار در راستای ارتقای درون‌زایی و برون‌گرایی اقتصاد صورت نگیرد، رشد اقتصادی کشور با ارقامی پایین تداوم خواهد یافت.

این واقعیت بدان معناست که مجددا انتقالی در رشد بالقوه اقتصاد ایران به سمت پایین اتفاق خواهد افتاد و اقتصاد ایران گرفتار تله رشد پایین خواهد شد. اما تداوم این رشد اقتصادی پایین باعث خواهد شد که با توجه به افزایش جمعیت فعال در اقتصاد نرخ بیکاری به سطح ۳/ ۱۶ درصد در سال ۱۴۰۰ افزایش یابد. اما برای حصول رشد اقتصادی بالاتر نیاز به اصلاحات در حوزه‌های مختلف است.

نیاز به اصلاحات اقتصادی
کارشناسان تاکید می‌کنند که برای عبور از رشد اقتصادی پایین باید اصلاحات اقتصادی در دستور کار قرار گیرد، این پژوهش سیاست‌های اصلاحی در بخش مالی، پولی وارزی برای عبور از تله رشد اقتصاد پایین را تعریف کرده است.سیاست مالی: بر این اساس، سیاست مالی، باید با هدف پایدارسازی بودجه دولت، ارتقای نقش حاکمیتی بودجه در مقیاس اقتصاد، کاهش تدریجی کسری تراز عملیاتی، افزایش درآمد مالیاتی به GDP، ارتقای نقش طرح‌های عمرانی دولت در بهره‌وری کل عوامل تولید صورت گیرد.

بر این اساس می‌توان دو نوع اهداف هزینه‌ای و درآمدی برای قاعده سیاست مالی تعریف کرد. در بخش اهداف هزینه‌ای، چهار بخش در نظر گرفته شده است. هدف نخست افزایش نسبت مخارج کل دولت به تولید ناخالص داخلی از حدود ۱۸ درصد در سال ۹۵ به حدود ۲۲ درصد در سال ۱۴۰۰ است؛ زیرا این پژوهش معتقد است که اندازه دولت در بخش حاکمیتی کوچک است و باید این اندازه با کیفیت افزایش یابد اما این اندازه در بخش‌های اجرایی و غیر حاکمیتی بزرگ است.

هدفگذاری دوم نیز ثبات نسبت اعتبارات هزینه‌ای به تولید ناخالص داخلی حدود ۱۶ درصد تا سال ۱۴۰۰ است. بر این اساس در سال‌های گذشته، به‌دلیل مخارج بالای دولت این نسبت همواره رقم پایینی بوده است. سومین هدفگذاری هزینه را می‌توان استفاده از سهم تعیین شده صندوق توسعه ملی در راستای ثبات‌سازی بودجه دولت عنوان کرد. با این هدف نوسانات درآمد نفتی در بودجه کاهش می‌یابد.

صندوق توسعه باید در زمان وفور درآمدهای نفتی به‌کار گرفته شود و در زمان کمبود درآمدهای نفتی باید وظیفه ثبات‌سازی را به بودجه بازگرداند. همچنین درخصوص بدهی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی نیز باید هدفگذاری صورت گیرد که این رقم از ۴۵ درصد افزایش نیابد و تعادل منابع و مخارج دولت صرفا از طریق انتشار اوراق صورت گیرد. در این پژوهش، دو هدف در بخش درآمدی نیز تعیین شده است؛ نخست افزایش نسبت درآمد مالیاتی به تولید ناخالص داخلی از حدود ۸ درصد در سال ۹۵ به ۱۰ درصد در سال ۱۴۰۰ و موضوع دوم نیز افزایش نسبت سایر درآمدها به تولید ناخالص داخلی از حدود ۲/ ۳ درصد در سال ۹۵ به ۵/ ۴ درصد در سال ۱۴۰۰.

سیاست پولی: این پژوهش در بخش سیاست‌های پولی نیز ۳ هدف کمی معین کرده که ذیل یک هدف اصلی قرار می‌گیرد. هدف اصلی است که رشد نقدینگی از دامنه بالای ۲۰ درصد فعلی به دامنه ۱۵ درصد تا سال ۱۴۰۰ برسد. بر این اساس لازم است که رشد پایه پولی تا ۴ سال آینده، در دامنه ۱۰ درصدی قرار گیرد و رشد سالانه ضریب فزاینده نقدینگی معادل با ۵ درصد شود. همچنین نرخ سود حقیقی به سطح ۴ درصد برسد.

سیاست ارزی: در این بخش نیز سیاست‌های دو مرحله‌ای در نظر گرفته شده است. مرحله نخست، افزایش نرخ ارز مبادله‌ای تا نرخ ارز بازار آزاد (یکسان‌سازی نرخ ارز) از نیمه دوم سال ۹۶ است که البته این موضوع عملیاتی نشده است. مرحله دوم نیز ایجاد ثبات در نرخ حقیقی ارز است به‌طوری‌که در کوتاه‌مدت نرخ ارز با دخالت بانک مرکزی در دامنه از پیش تعیین شده ثبات داشته باشد و در بلندمدت نرخ ارز با تورم هدف‌گذاری شده، براساس رفتار متغیرهای بنیادی تعدیل شود.

مجموعه این اصلاحات باعث می‌شود که به طور متوسط رشد اقتصادی تا سال ۱۴۰۰ در سطح ۵ درصد قرار گیرد. همچنین نرخ تورم در دامنه ۸ تا ۵/ ۱۰ درصدی قرار گیرد. این پژوهش درخصوص به‌کارگیری سیاست‌ها تاکید می‌کند: «اگرچه همه سیاست‌های اصلاحی بر رشد اقتصادی اثر مثبت دارند، ولی آثار آنها بر نرخ تورم متفاوت است. به این جهت نقش سیاست پولی با هدف کنترل تورم در مجموعه سیاست‌های پیشنهادی مهم است زیرا آثار تورمی سیاست‌های اصلاح نرخ ارز و انرژی باید با قاعده سیاست پولی خنثی شود.

بنابراین اجرای یکپارچه همه سیاست‌ها در یک تقدم و تاخر منطقی مورد تاکید است.» البته در این پژوهش تاکید شده که اقتصاد ایران پتانسیل رسیدن به نرخ رشد ۸ درصدی را نیز دارد. براساس یافته‌های این پژوهش، مجموعه سیاست‌های اصلاحی اقتصاد کلان در کنار افزایش برونگرایی و توسعه بخش خصوصی (شامل بهبود محیط کسب‌و‌کار و اصلاح نظام بنگاه‌داری) می‌تواند شرایطی را فراهم کند که دستیابی به رشد پایدار در محدوده ۸ درصد قابل‌حصول باشد. در این گزینه فرض می‌شود که منابع اضافی موردنیاز از طریق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی فراهم آید.

بر این اساس، تجهیز منابع خارجی برای رشد ۸ درصد نیازمند تجهیز بیشتر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی داخلی است. نتایج نشان می‌دهد که میانگین رشد سالانه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی باید از ۸درصد گزینه پایه به ۱۸ درصد افزایش یابد که خود نیازمند تحقق الزامات قانونی و نهادی و اجتماعی به همراه ثبات اقتصاد کلان است.