تامین تهران با تغییرکاربری؟

بودجه سال آینده تهران براساس آنچه شهرداری طراحی کرده، به شکلی خیره‌کننده بر مدار «تغییر کاربری» تنظیم شده است. جزئیات لایحه بودجه۱۴۰۲ تهران نشان می‌دهد، کل دخل و خرج شهرداری نزدیک به ۵۶درصد افزایش یافته، اما «درآمد پیش‌بینی‌شده از محل تغییرکاربری» ۱۲۷درصد نسبت به امسال رشد کرده است.

همچنین درآمد حاصل از انواع عوارض ساختمانی نیز رشد ۸۵درصدی از خود نشان می‌دهد. سال آینده قرار است بیش از یک‌پنجم منابع مالی شهرداری از محل «مجوز تغییرکاربری» تامین شود. آیا مدیریت شهری، روی رونق مسکن حساب باز کرده است؟

لایحه بودجه ۱۴۰۲ شهرداری تهران با تاخیر بیش از یک‌ماهه، سرانجام در جلسه علنی روز گذشته تقدیم هیات رئیسه شورای شهر تهران شد. جزئیات این لایحه که سقف بودجه در آن ۷۸‌هزار و ۴۷۵ میلیارد تومان است، حکایت از حساب ویژه مدیریت شهری روی درآمد‌های حاصل از ساخت‌وساز در تهران و همین‌طور تغییر کاربری دارد.

وزن تغییر کاربری در بودجه شهرداری تهران از ۱۵ به ۲۲‌درصد افزایش یافته است و به این ترتیب قرار است درآمد ۷ هزار میلیارد تومانی شهرداری از تغییر کاربری در سال‌جاری به ۱۷‌هزار میلیارد تومان در سال پیش رو افزایش پیدا کند.

علیرضا زاکانی شهردار تهران اگرچه مکلف بود لایحه بودجه ۱۴۰۲ را تا اول دی ماه در اختیار شورای شهر قرار دهد، اما به دلایلی که خود به برخی از آن‌ها اشاره کرد از جمله اینکه بودجه سال آینده برش یکساله از اجرای برنامه تازه مصوب‌شده چهارم مدیریت شهری بوده و بر اساس این موضوع تنظیم شده است.

مساله دیگر نیز گنجاندن دیدگاه‌های شهروندان درباره اولویت پروژه‌های محلی که در بستر سامانه موسوم به «من شهردارم» و در قالب نظرسنجی عمومی در ماه گذشته احصا شد، بوده که موجب شده لایحه بودجه امسال رکورددار ارسال دیرهنگام به شورای شهر دست کم از ابتدای دهه ۹۰ باشد.

بودجه مصوب امسال شهرداری تهران ۵۰‌هزار و ۳۷۰ میلیارد تومان بود که گزارش رسمی جدیدی از میزان تحقق آن در دست نیست، اما بر اساس اعداد و ارقامی که روز گذشته در صحن شورای شهر تهران مطرح شد، ظاهرا بیش از ۹۰‌درصد از برش ۱۰ ماهه آن محقق شده و چشم انداز مثبتی از تحقق کامل آن تا پایان سال‌جاری وجود دارد.

از این رو شهرداری تهران در لایحه سال آینده، سقف بودجه را ۵۶‌درصد افزایش داده که قدری بیشتر از تورم سالانه در حال حاضر است. بر اساس گزارش اخیر بانک مرکزی، تورم سالانه در یک سال منتهی به پایان دی ماه سال‌جاری ۳/ ۴۶‌درصد بوده است. همچنین نرخ تورم نقطه به نقطه در دی ماه قدری بیش از ۵۱‌درصد اعلام شده و بر این اساس شهرداری تهران برآوردی از افزایش ۵۶ درصدی هزینه‌های اداره شهر در سال آینده را مبنای تنظیم لایحه بودجه قرار داده است.

از طرفی بودجه شهرداری تهران در حالی ۵۶ درصد رشد کرده که دولت بودجه کشور را حدود ۴۰ درصد نسبت به رقم امسال افزایش داده است. زاکانی روز گذشته از تحقق حدود ۴۴‌هزار میلیارد تومانی بودجه امسال تاکنون خبر داد و گفت: از این رقم ۳۸ همت (هر همت معادل یک‌هزار میلیارد تومان) تا پایان ۹ ماهه تخصیص اعتبار صورت گرفته و ثبت شده است.

شهردار تهران با یادآوری عملکرد مطلوب مدیریت شهری در زمینه تحقق بودجه مصوب امسال آن هم در شرایط رکود ساختمانی از خوش‌بینی نسبت به توانایی تحقق بودجه‌ای فراتر از ارقام پیشنهاد‌شده در لایحه رسمی طی سال آینده نیز سخن گفت. با این حال بررسی دقیق محتوای لایحه بودجه نشان می‌دهد منبع درآمدی اصلی که شهرداری روی آن حساب ویژه باز کرده، از جنس درآمد‌های ناپایدار و حتی هزینه زا برای شهر و شهروندان است.

یکی از ردیف‌های درآمدی اصلی در لایحه بودجه شهرداری تهران «تغییر کاربری» است. تغییر کاربری نوعی از درآمد‌های حاصل از حوزه ماموریتی شهرسازی در شهرداری تهران محسوب می‌شود و به این معناست که زمین‌هایی با کاربری غیرمرغوب (به لحاظ ارزش زمین) به کاربری مرغوب و گران‌قیمت مثل مسکونی یا تجاری تغییر می‌کند و بابت صدور چنین مجوزی، درآمد قابل‌توجه عاید شهرداری می‌شود.

گذشته از اینکه در سال‌های گذشته مدیران شهری از به کار بردن اصطلاح «تغییر کاربری» با توجه به حساسیت زا بودن آن برای افکار عمومی و کارشناسان پرهیز می‌کردند و از عباراتی مثل «حق توسعه» و نظایر آن استفاده می‌کردند، اما امسال ردیف تغییر کاربری کاملا شفاف و با همین عنوان در لایحه گنجانده شده است، مساله اصلی رشد قابل‌توجه درآمد پیش‌بینی‌شده از این محل در سال آینده و همین‌طور افزایش سهم آن در کل بودجه ۱۴۰۲ است.

امسال سهم تغییر کاربری از بودجه شهرداری تهران ۷ هزار و ۶۳۹ میلیارد تومان بود که معادل ۱۵‌درصد از کل بودجه ۵۰‌هزار و ۳۷۰ میلیاردی مصوب است. اما این رقم در لایحه ۱۴۰۲ با رشد ۱۲۷ درصدی همراه بوده و به ۱۷‌هزار و ۳۸۷ میلیارد تومان رسیده است. به این ترتیب سهم تغییر کاربری از کل بودجه پیشنهادی سال آینده در لایحه به ۲۲‌درصد افزایش پیدا کرده است. به عبارت دیگر اگر ردیف مربوطه بدون تغییر به تصویب برسد، نزدیک یک چهارم از کل درآمد‌های سال آینده شهرداری تهران از محل تغییر کاربری حاصل خواهد شد.

از قضا مهدی عباسی، رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران نیز در جلسه دیروز شورای شهر از زاکانی بابت صدور ۵/ ۱ میلیون مترمربع مجوز ساخت‌وساز در کمیسیون ماده ۵ انتقاد کرد. بخشی از مصوبات کمیسیون ماده ۵ به تغییر کاربری اختصاص دارد که این موضوع مورد انتقاد برخی اعضای شورای شهر تهران است.

با این حال به نظر می‌رسد شهرداری برای سال آینده نیز بنا دارد با تغییر کاربری اراضی معرفی شده از ناحیه قرارگاه مسکن که به حمایت از رونق مسکن سازی (با تمرکز بر شهرک سازی) توسط مدیریت شهری مشغول است، درآمد هنگفتی حاصل کند. در واقع بخشی از زمین‌های بزرگ (حداقل یک هکتاری) که برای مسکن سازی به قرارگاه مسکن شهرداری تهران معرفی شده در سال آینده تغییر کاربری خواهد یافت و از این محل درآمدی بیش از ۱۷‌هزار میلیارد تومان نصیب شهرداری خواهد شد.

نکته قابل تامل این است که در دوره‌های گذشته مدیریت شهری نیز مصوبات کمیسیون ماده ۵ مساحتی به مراتب بیشتر از ۵/ ۱ میلیون مترمربع را پوشش داده است، اما مساله این است که در گذشته تمرکز این کمیسیون بر تغییر کاربری پهنه‌هایی از شهر به نفع مصلحت عمومی بود و این در حالی است که امسال عمده پرونده‌های مطرح شده در کمیسیون مذکور، زمین‌هایی را شامل می‌شده که به صورت موردی به این کمیسیون معرفی شده اند. ارقام لایحه بودجه ۱۴۰۲ به زمین دار‌ها این سیگنال را می‌دهد که هر کس زمین خام دارد، به راحتی می‌تواند در سال آینده تغییر کاربری دهد.

ستون متزلزل بودجه ۱۴۰۲ تهران

به طور کلی بخش قابل‌توجهی از دخل و خرج تهران در سال آینده طبق مدلی که در لایحه بودجه ۱۴۰۲ پیش‌بینی شده قرار است از محل درآمد ناشی از ساخت‌وساز از قبیل صدور پروانه و دیگر درآمد‌های مرتبط (از جمله تغییر کاربری) حاصل شود.

این رقم در بودجه امسال نزدیک ۲۰‌هزار میلیارد تومان بوده که برای سال آینده رقم آن به ۳۷‌هزار و ۲۸۰ میلیارد تومان افزایش یافته است. به عبارت دیگر رشد درآمد‌های ساختمانی شهرداری تهران در سال آینده ۸۵‌درصد نسبت به سال‌جاری پیش‌بینی شده است؛ موضوعی که تحقق آن با علامت سوال همراه است.

فرضیه شهرداری تهران این است که ساخت‌وساز در پایتخت طی سال آینده رونق بیشتری از سال‌جاری خواهد داشت. اما برای اثبات این فرضیه استدلال کافی ارائه نشده است.

زاکانی در صحن شورای شهر در این رابطه توضیح داد: ما نسبت به برآورد امسال و پیش‌بینی ساخت‌وساز سال آینده، اعتبار این بخش را در نظر گرفته‌ایم. وقتی دولت درصدد برآمده تا به حل مساله مسکن به طور جدی ورود کند، قاعدتا درآمد‌های حاصل از حوزه فعالیت‌های ساختمانی نیز رو به افزایش خواهد بود.

اما این فرضیه نمی‌تواند چندان به صحت نزدیک باشد، کمااینکه افزایش درآمد‌های ناشی از ساخت‌وساز در سال‌جاری نسبت به سال گذشته بیش از اینکه به جریان طبیعی فعالیت‌هایی از جنس سرمایه‌گذاری ساختمانی مرتبط باشد، ناشی از تخفیف تا ۴۰ درصدی در زمان محدود برای مؤدیانی است که فیش‌های عوارض صدور پروانه را یکجا تسویه حساب کردند.

بررسی ها نشان می‌دهد در برخی مناطق شهر تهران نظیر مناطق یک، ۴ و ۱۰ به دنبال پیش‌بینی تخفیف در عوارض ساختمانی، کل درآمد‌هایی که تا پایان امسال در این حوزه پیش‌بینی شده بود، محقق شده است.

در واقع تخفیف عوارض در نیمه دوم امسال نجات بخش مدیریت شهری در حوزه تحقق بودجه بود و به گفته اعضای شورای شهر، بنا بر تکرار چنین تخفیفی در سال آینده نیست. از طرفی وضعیت تورم زمین و مصالح ساختمانی و همین‌طور ناتوانی سازنده‌ها از فروش واحد‌های تکمیل‌شده با توجه به فقدان استطاعت خرید متقاضیان مسکن در پایتخت، واقعیت‌هایی است که تا وقتی در بازار مسکن مصداق دارد، امید به بازگشت رونق به سرمایه‌گذاری ساختمانی را از بین می‌برد.

در مجموع ستون اصلی درآمدی تهران در بودجه ۱۴۰۲ را درآمد‌های ساختمانی تشکیل می‌دهد که با توجه به آنچه ذکر شد، یک ستون ناپایدار و متزلزل است. صرف نظر از اینکه اصل درآمد‌های حاصل از ساخت‌وساز یک منبع درآمد ناپایدار به شمار می‌آید، در شرایط فعلی هیچ گزاره‌ای به نفع اثبات احتمال رونق فعالیت ساختمانی در سال آینده وجود ندارد؛ کمااینکه در ۶ ماه نخست امسال نیز آمار تیراژ ساخت در تهران نسبت به مدت مشابه سال قبل از آن ۱۰‌درصد افت داشته است.

در چنین شرایطی سازنده‌ها تمایلی به آشتی با بازار ساخت‌وساز نشان نمی‌دهند و نتیجه این وضعیت کاهش آمار صدور پروانه ساختمانی به لحاظ مساحت به یک‌هفتم اوایل دهه ۹۰ است. اما پس از آن سهم درآمد‌های غیرنقد به شکل فروش املاک نیز در بودجه سال آینده قابل‌توجه است. بر اساس محتوای این لایحه، شهرداری تهران بنا دارد در سال آینده ۹‌هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان از طریق فروش املاک درآمد کسب کند. هرچند در ظاهر این منبع درآمدی در مقایسه با درآمد‌های ناپایدار ساختمانی سالم‌تر به نظر می‌رسد، اما واقعیت این است که واگذاری املاک به نوعی واگذاری سرمایه‌های بلندمدتی است که باید سال‌ها در اختیار مدیریت شهری باقی بماند.

مدل ایده آل این است که شهرداری به جای فروش املاک، برای مولدسازی آن‌ها از طرق مختلف مثل تعریف کاربری‌های درآمدزا، اجاره داری و نظایر آن چاره جویی کند. اما در تهران سال‌هاست به جای این گزینه، فروش ملک به عنوان سهل الوصول‌ترین راه کسب درآمد در پیش گرفته شده و مدیریت شهری همچنان روی همین ریل تامین درآمد برای شهر به پیش می‌رود.

لایحه بودجه ۱۴۰۲ نشان می‌دهد شهرداری تهران همچنان روی سالم‌ترین و پایدارترین منبع مالی خود حساب حداقلی کرده است. در بودجه سال آینده رقم سهم شهرداری از مالیات ارزش افزوده ۱۵‌هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که این میزان نسبت به رقم بودجه مصوب امسال نه تنها افزایش نداشته، بلکه ۳‌درصد کاهش داشته است.

به نظر می‌رسد تجربه خوبی از وصول این سهم از درآمد‌های دولتی در سال‌جاری وجود نداشته و به همین خاطر شهرداری مقدار آن را برای سال آینده کاهش داده است. البته ممکن است مساله رکود اقتصادی و تاثیر آن بر کاهش درآمد‌های دولت از محل مالیات ارزش افزوده نیز در این تقلیل مقدار ردیف پیش‌بینی‌شده تاثیرگذار بوده باشد. اما حتی درآمدی که شهرداری از محل عوارض نوسازی (شارژ شهری) که به صورت سالانه به همه املاک تعلق می‌گیرد پیش‌بینی کرده است نیز رشد قابل‌توجهی ندارد. این عوارض از ۱۵۹۱ میلیارد به ۱۸۴۰ میلیارد تومان در سال آینده افزایش یافت که رشد ۱۵ درصدی را نشان می‌دهد.

سهم حداقلی مترو از بودجه

در بخش هزینه‌ای بودجه، مصارف پیش‌بینی شده برای ماموریت‌های حمل‌ونقل و ترافیک در سال آینده نزدیک ۲۶‌هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که در مقایسه با مقدار ۱۸‌هزار میلیارد تومان متناظر آن در بودجه مصوب امسال، رشد قابل قبول نزدیک ۴۰ درصدی داشته است.

اما مساله این است که بودجه بزرگراه سازی نیز در دل این ردیف و به اسم حمل‌ونقل و ترافیک تعریف شده است. از این بودجه نزدیک ۲۶‌هزار میلیارد تومانی سهم شرکت مترو فقط ۶ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان و سهم اتوبوسرانی یک‌هزار و ۹۷۰ میلیارد تومان پیش‌بینی شده که در مقایسه با ضرورت توسعه سرمایه‌گذاری در این حوزه ها، ناچیز است.

منبع: دنیای‌اقتصاد