چالش‌های اصلی بانکداری مرکزی در ایران

الف) یکی از چالش‌های دیرینه و مزمن بانک مرکزی، مربوط به ساختار خاص بازار ارز در ایران است. بازار ارز در غالب نظام‌های اقتصادی و در حالت متعارف خود به این صورت است که صادرکنندگان کالا‌ها و خدمات داخلی، ارز خود را در بازار ارز به واردکنندگان کالا‌ها و خدمات خارجی می‌فروشند.

همچنین کسانی که قصد دارند دارایی‌های خود بر حسب پول داخلی را به دارایی بر حسب پول خارجی یا بالعکس تبدیل کنند، در این بازار وارد می‌شوند. واسطه این خرید و فروش هم، عموما بانک‌های تجاری و صرافی‌ها هستند یعنی اینکه بازار ارز در غالب اقتصاد‌ها و در حالت متعارف خود در قالب سیستم بانک‌های تجاری و صرافی‌ها شکل می‌گیرد.

در این میان بانک‌های مرکزی نقشی در ارتباط دادن خریداران و فروشندگان ارز (صادرکنندگان و واردکنندگان) ایفا نمی‌کنند، بلکه نقش بانک‌های مرکزی اعمال سیاست‌های ارزی از طریق خرید یا فروش ارز در بازار ارز با هدف تنظیم رقابت‌پذیری بین‌المللی اقتصاد ملی است. یعنی اینکه بانک مرکزی هم از طریق خرید یا فروش ارز در بازار ارز است که به پیگیری سیاست ارزی خود اقدام می‌کند.

اما در ایران این‌گونه نیست و بانک مرکزی نزدیک نیم‌قرن است که در کنار بانکداری مرکزی استاندارد و متعارف به‌عنوان بانکدار دولت هم عمل می‌کند و ارز‌های یک ابر صادرکننده یعنی دولت (ارز‌های حاصل از صادرات نفت و گاز) را از دولت خریداری می‌کند. در واقع بانک مرکزی در کنار بازار ارز متعارف، یک بازار ارز موازی که اندازه‌اش چند برابر بازار ارز متعارف است، ایجاد کرده است.

علاوه بر آن در برخی مقاطع، بانک مرکزی حتی جایگزین بازار ارز متعارف هم شده است و صادرکنندگان را ملزم می‌کند که ارز در اختیار خود را به قیمت موردنظر بانک مرکزی به بانک مرکزی بفروشند و واردکنندگان را هم ملزم می‌کند که ارز موردنیاز خود را از بانک مرکزی به قیمت و مقدار مورد نظر بانک مرکزی بخرند (مدیریت و کنترل عرضه و تقاضای ارز به بانک مرکزی سپرده می‌شود). چنین ساختاری باعث خلق مشکلات مهمی در اقتصاد ایران شده است:

۱- این ساختار سبب شده است مرز میان سیاستگذاری ارزی (حیطه اقتصاد کلان) و فعالیت اقتصادی در بازار ارز (حیطه اقتصاد خرد) از بین برود و سیاستگذار ارزی خود به عامل بازار ارز مانند سایرین مبدل شود. هدف از سیاستگذاری ارزی، تاثیرگذاری بر کارکرد جاری بازار ارز به قصد پیگیری سیاست‌های کلان اقتصادی به‌ویژه تنظیم رقابت‌پذیری بین‌المللی اقتصاد داخلی است؛ اما فعالیت اقتصادی در بازار ارز، هدفش مستقیم یا غیرمستقیم انتفاع اقتصادی است.

به عبارت دیگر سیاستگذاری ارزی به نوعی در پی تاثیرگذاری و تغییر جهت فعالیت اقتصادی جاری در بازار ارز است. وقتی این دو وظیفه متضاد (سیاستگذاری ارزی و فعالیت اقتصادی در بازار ارز) به یک نهاد واحد واگذار می‌شود، روشن است که کارآیی هر دو وظیفه مختل خواهد شد و اگر این نهاد واحد همان‌طور که در ایران این‌گونه است بانک مرکزی باشد اعتبار بانک مرکزی نیز پیوسته زیر سوال خواهد رفت.

دیگر مشکل مهم موجود در این ساختار، وجود تداخل منافعی است که میان اهداف کلان بانک مرکزی و برخی اهداف خرد ناشی از این ساختار، تقابل ایجاد می‌کند که آن هم ضربه بزرگی به اعتبار بانک مرکزی وارد می‌سازد (عدم استقلال سیاست ارزی از فعالیت اقتصادی در بازار ارز).

۲- چنین ساختاری سبب شده سیاست ارزی و پولی به سیاست مالی گره بخورد و به این ترتیب سیاست پولی و ارزی تابع سیاست مالی شود و استقلال بانک مرکزی عملا منتفی شود. اگر دولت ارز حاصل از صادرات خود را به جای اینکه به بانک مرکزی بفروشد در بازار ارز متعارف به فروش برساند، برایش بسیار دشوار خواهد بود که سیاست پولی و ارزی را تابع سیاست مالی خود کند و به این ترتیب امکان اینکه سیاست پولی و ارزی از موضوعیت یا کارآیی بیفتد و به تبع آن اعتبار بانک مرکزی نیز مخدوش شود، فراهم نخواهد بود (عدم استقلال سیاست پولی و مالی؛ البته استقلال سیاست پولی و مالی به معنی عدم تعامل و هماهنگی میان آن دو و همچنین عدم پاسخگو بودن بانک مرکزی نیست).

۳- این ساختار سبب گره خوردن سیاست ارزی و پولی به سیاست‌های رفاهی و توزیع درآمدی و توسعه‌ای دولت و همچنین خواسته‌های انتخاباتی سیاستمداران شده است. سیاست‌های پولی و ارزی، توأمان اهداف کوتاه‌مدت و بلندمدت را دنبال می‌کنند؛ اما سیاست‌های رفاهی و خواسته‌های سیاسی، به دنبال اهداف کوتاه‌مدت هستند؛ بنابراین تبعیت سیاست‌های پولی و ارزی از این سیاست‌های کوتاه‌مدت، سبب بلاموضوع یا بلااثرشدن سیاست‌های پولی و ارزی می‌شود (عدم استقلال سیاست‌های پولی و ارزی از سیکل‌های سیاسی).

۴- در چنین ساختاری به جای اینکه عمده‌ترین صادرکننده کشور یعنی دولت، درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز را در بازار ارز به بانک‌های تجاری بفروشد و منابع ریالی مورد نیاز خود را از درون اقتصاد جمع‌آوری کند، دلار‌های نفتی را به بانک مرکزی می‌فروشد و ریال مورد نیاز خود را از منابع بانک مرکزی کسب می‌کند که معادل افزایش پایه پولی است (به مفهوم چاپ پول جدید). این پدیده یکی از عوامل اصلی افزایش نقدینگی به‌ویژه از برنامه سوم توسعه به بعد است.

البته بانک مرکزی می‌تواند دلار‌های دریافتی را در بازار ارز بفروشد؛ اما به دلایل گوناگون معمولا این اتفاق نمی‌افتد. این پدیده علاوه بر پمپاژ مستمر پایه پولی و نقدینگی به اقتصاد، یکی از عوامل مهم قطع ارتباط طبیعی و ساختاری بخش نفت و به تبع آن ارز با بقیه اقتصاد کشور است که هر دو را دچار سردرگمی و عدم تعادل می‌کند.

شوک‌های ارزی هرازچندگاهی که در اقتصاد کشور روی می‌دهد، مستقیم یا غیرمستقیم عمدتا از کانال همین پدیده اتفاق می‌افتد. با حذف این پدیده، اولا اصلی‌ترین منشأ تداخل منافع میان سیاستگذاری ارزی و معامله گری ارز در اقتصاد ایران تضعیف می‌شود و ثانیا بازار ارز عمق قابل توجهی پیدا می‌کند. عمق پیدا کردن بازار ارز، چون یک لنگر نوسان‌گیر مهم در میان‌مدت و درازمدت برای بازار ارز عمل خواهد کرد.

۵- در چنین ساختاری، برخی مواقع تصمیم به حذف دستوری بازار ارز متعارف گرفته می‌شود که اقدام عجیبی است. تمام دغدغه سیاستگذاران و اقتصاددانان این است که در مواردی که بازاری برای مبادله وجود ندارد (مثل مورد کالا‌های عمومی، آثار خارجی، اطلاعات نامتقارن و...)، چگونه می‌توان بازار ایجاد کرد؛ اما در برخی مقاطع سیاستگذار ارزی یا دولت در کمال تعجب تصمیم به حذف بازار متعارف ارز می‌گیرد. بازار یک ابزار کارآمد و کم‌هزینه برای جمع‌آوری اطلاعات و کاهش ریسک است.

ب) یکی دیگر از چالش‌های بانک مرکزی، نداشتن ابزار اعمال سیاست پولی است. ابزار‌های متعارف سیاست پولی عبارت از عملیات بازار باز، نرخ ذخیره قانونی و نرخ تنزیل است.

با توجه به تجارب موجود، امروزه مهم‌ترین و کارآمدترین ابزار سیاست پولی که توسط بانک‌های مرکزی دنیا مورد استفاده قرار می‌گیرد، عملیات بازار باز (خرید و فروش اوراق قرضه) است؛ اما در اقتصاد ایران که شاید در میان چند مورد استثنا در دنیا باشد چنین ابزاری فقط چند سال است که به جریان افتاده است.

علاوه بر این طبق قانون، بانک مرکزی مجاز به خرید اوراق بدهی در بازار اولیه نیست؛ بنابراین حجم اوراق مالی در ترازنامه بانک مرکزی آن‌قدر بالا نیست که بتواند با این ابزار بر نرخ بهره واقعی تاثیر اساسی بگذارد و به سیاستگذاری پولی جدی بپردازد.

مضاف بر آن هنوز بخش‌هایی در بانک مرکزی نسبت به کارآمدی این ابزار سیاستگذاری پولی تردید دارند و همچنان بر کنترل مستقیم پایه پولی اصرار می‌ورزند. در ارتباط با سیاست پولی نامتعارف (خرید دارایی، تامین نقدینگی و تعهد به یک سیاست پولی مشخص در آینده) نیز بانک مرکزی به‌دلیل محدودیت‌های متعدد مقرراتی و اجرایی، امکان استفاده از چنین سیاستی را ندارد. به این ترتیب بانک مرکزی در ایران به‌دلیل نداشتن ابزار‌های مناسب برای اعمال سیاست پولی، از توان لازم برای کنترل نقدینگی، هدف‌گذاری تورمی، هدف‌گذاری رشد اقتصادی و پیگیری هدف مهم ثبات اقتصادی برخوردار نیست.

ج) چالش بزرگ دیگر بانک مرکزی در ارتباط با نظارت بر شبکه بانکی است. اصولا هدف اصلی از نظارت بر عملکرد نظام بانکی، مدیریت ریسک نظام بانکی با هدف کنترل و کاهش دو مشکل کژگزینی (adverse selection) و کژمنشی (moral hazard) در عملیات بانکداری است؛ بنابراین وظیفه نظارتی اصلی بانک مرکزی، تنظیم مقررات مربوط به مدیریت ریسک مذکور (regulation) و نظارت بر اجرای آن مقررات (supervision) است.

اما به نظر می‌رسد بانک مرکزی در ایران به جای تمرکز بر این اهداف، رویکردش ریاست بر بانک‌ها (دخالت شدید در اداره امور بانک‌ها) به جای نظارت بر بانک‌ها است؛ بنابراین به‌دلیل رویکرد ریاستی بانک مرکزی به جای رویکرد نظارتی با مختصاتی که بیان شد، هزینه نظارت برای بانک‌ها و خود بانک مرکزی به‌شدت بالا و در مقابل، کارآمدی و اثربخشی آن به‌شدت پایین است. تسلط چنین رویکردی، فضای کسب‌وکار بانکی را به‌شدت نامساعد کرده است.

درصورتی‌که بانک مرکزی رویکرد نظارتی با مشخصات بیان‌شده را دنبال کند هم هزینه نظارت را برای خود و شبکه بانکی کاهش خواهد داد و هم کارآیی و سلامت عملکرد نظام بانکی و فضای کسب‌وکار بانک‌ها را ارتقا خواهد بخشید.

منبع: دنیای اقتصاد