مظهر تمدن جدید
کد خبر :
۱۸۷۳۰
بازدید :
۱۳۹۰
از قول و قرار بی‌سند تا دستگاه ثبت ميرزا حسن آشتياني «يكروز ديگر ديدم قدم‌خير نزد مادرم آمده است و دستوراتي در باب پختن آش جو باو ميدهند و از مذاكره‌اي كه ميشد معلوم گرديد فردا ميرزا حسن آشتياني مجتهد معروف و مبرز تهران كه بعد از حاجي ملا علي از همه مقدم بود، مهمان پدرم است و مذاكره از بخشش ملكي بما سه نفر پسرهاي كوچك در كار است كه ميرزاي آشتياني با محرر و دستگاه ثبتش فردا بمنزل ما براي اينكار خواهد آمد. ...
باز يكروز ديگر ميرزاي آشتياني را دعوت و ملكهاي ساوجبلاغ خود را در ده هزار تومان قيمت و آقا ميرزا رضا را هم در اين بخشش منظور كرد. دنگيزك و مزارع و يكدانگ و نيم محمودآباد را بما سه نفر و حسين‌آباد را كه آنهم از مزارع دنگيزك بود به آقا ميرزا رضا بخشيد. اسناد اين نقل و انتقال يكروزه تنظيم ... شد». روایتگر این رخداد که به میانه‌های دوره قاجار بازمی‌گردد و شیوه سنتی ثبت اسناد را در ایران توصیف می‌کند، شاید نمی‌پنداشته است دهه‌ها بعد خودش بر کرسی رياست اداره ثبت كل كشور تکیه زده، مجری قانون و تشکیلاتی باشد که از آن به عنوان «مظهر تمدن جدید» نام برده شده است. این روایت که از روزگار کودکی عبدالله مستوفی، نگارنده کتاب «شرح زندگانی من یا تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه» به قلم خودش آمده است، ما را به همان روزگار می‌برد.
ایرانیان تا روزگار پایانی حکومت قاجار، اموال غیر منقول خود همچون زمین، ملک، دکان و متعلقات هم‌سان این‌ها و نیز اموال منقول خود را به شیوه‌ای سنتی در مالکیت خویش داشتند. قباله‌هایی برای این املاک و دارایی‌ها در محاکم شرع تنظیم و معامله آنها نیز در همین محاکم انجام می‌گرفت. هیچ‌یک از این‌ها در یک مرکز مشخص ثبت نمی‌شد. تنظیم اسناد مربوط به معاملات، در دست حاکمان شرع یعنی علمای دینی بود.
عبدالله مستوفی از اجیرنامه‌ای به «مهر ملای محل» یاد می‌کند که «سند ثبتي دوره» بوده و به موجب آن برایش یک دایه شمیرانی گرفته بودند. حاکمان شرع سندهای معامله‌ها را خود یا به وسیله محرران‌شان ثبت، ممهور و در مواردی بسیار به طرف معامله یا طرفین ارایه می‌کردند. همه فرآیند تنظیم سند بدینگونه بود. در میان این حاکمان شرع، آنها که منظم‌تر و محتاط‌تر بودند خلاصه معامله را در دفتری برای خود ثبت می‌کردند، برخی نیز دفترهایی مفصل و منظم داشتند که دفتر شرعیات یا دفتر رسائل نامیده می‌شد. خلاصه هر سند در این دفترها درج می‌شد. از پرآوازه‌ترین این دفترها، مجلدی به شمار می‌آید که از دفتر شرعیات شیخ فضل‌الله نوری به جای مانده است. آن عالم دینی خلاصه سندهایی را که در میانه سال‌های ١٣٠٣ تا ١٣٠٦ قمری در محضر او تنظیم شده، دقیقا با جزییات ثبت کرده است. اجاره، صلح، معاملات با شرط فسخ، معاملات شرطی، معاوضه، بخشش مهریه، اقرار‌نامه و شرط برای محلل، انواع معاملات، وکالت، وصیت، ازدواج، طلاق، پرداخت وجه، تعیین وصی و وکیل، موضوع این سندها را دربرمی‌گیرد.
بر اساس روایت منابع تاریخی، طرف یا طرفین معامله حق‌التحریری برای ثبت معامله و سند به آن عالم دینی می‌پرداختند. این سندها معتبر شناخته شده بود مگر آن که فسادی در آنها یا در معامله انجام‌شده ثابت می‌شد. موضوعی که اما در این میانه اهمیت دارد، بیرون بودن دولت از این چرخه بوده است. همه فرآیند انجام معامله، ثبت و تنظیم آن در یک سازوکار سنتی در جامعه بدون حضور نهاد دولت انجام می‌پذیرفت.
ما لوح محفوظ نیستیم
ممکن است اشتباه شده باشد
با وجود آن که منابع تاریخی از پای‌بندی مردم به قول و قرار خویش در معاملات سخن می‌رانند و به تعبیر مستوفی «هنوز آنقدرها متمدن نشده بودند كه با وجود سند ثبتي و اداره اجراي ثبت اسناد و اين بند و بساطها ... چند ميليون تومان كلاه سر خلق‌اللّه بگذارند»، این شیوه ثبت و تنظیم سنتی سند اما موجب می‌شد دعاوی بسیار بر سر مالکیت میان افراد پدید آید. در بایگانی‌های سندهای تاریخی سندهایی فراوان با موضوع شکایت‌نامه درباره مالکیت وجود دارد. بسیاری از مراجعه‌ها به نهادها و مقامات حکومتی بر سر همین مساله بود.
در «آرشیو دنیای زنان در عصر قاجار» سندی به سال ١٣١٣ قمری ارایه شده است که به موجب آن «محمدحسین کرباس فروش و محمدتقی ده خوارقانی در تلگرامی توسط امین همایون به صدراعظم (امین السلطان) نوشته‌اند که عیال میرزا رضا با ارائه سندی متعلق به چهل و هفت سال پیش به اسم الله‌وردی خان و نگارش نامه‌ای که تاریخ پنج سال پیش را بر آن نهاده ادعای مالکیت ملک این دو را کرده است. این دو نوشته‌اند که این ملک محل ارتزاق و معاش آنها و خانواده‌هایشان هست و صدراعظم کمک کند که این ملک از آنها گرفته نشود».
برخی از عالمان که سندها را تنظیم می‌کردند دفتر شرعیات یا رسائل نداشته و پیشینه‌ای از چگونگی نگارش سند نزد خود نگه نمی‌داشتند. منابع تاریخی از مِلکی در دوره محمد شاه قاجار و صدارت عظمای حاج میرزا آقاسی نام می‌برند که در محضری چهار بار به عنوان وقف، بیع، صلح و هبه معامله شده بود. صدراعظم گویا برای رسیدگی به شکایت‌ها هنگامی که محضر را بازخواست کرد، پاسخ شنید «ما لوح محفوظ نیستیم، ممکن است اشتباه شده باشد».
مساله دیگر آن که سندها یکنواخت نبود، خط و مهر هر عالم را همه جا نمی‌شناختند و نیز گاه پیش می‌آمد مهر حاکمان شرع به ویژه علمای بزرگ پس از آنها سوء‌استفاده می‌شد. تصرف در سندها بدین‌ترتیب کاری آسان به شمار می‌آمد و در دعاوی اثبات حقیقت گاه بسیار مشکل می‌نمود. جعفر شهری در کتاب «تاریخ طهران قدیم در قرن سیزدهم» از این وضعیت روایتی به دست داده است «چون اداره ثبت اسناد و دستگاه شناخت اموال غیر منقول افراد در میان نبود هر قلدر و صاحب نفوذ و کیسه‌پری که چشم بر موقوفه یا خانه و ملک و ده و آبادی و زمین و دکان و مستغلات کسی داشت میتوانست دم محضردار و مأمور حاکم و داروغه‌ای را دیده، با دستیاری خود آنان شهود و شهادت‌نامه اجاره و خرید و مالکیت آن محل را فراهم نموده با زور خود آنان آنرا به تصرف درآورد و در صورت تصرف از تحویل آن به صاحب و قیم و یا وارث آن خودداری نموده ...».
نابسامانی در این حوزه بدین‌ترتیب مشکلات و مسایلی فراوان برای مردم به ویژه طبقات فرودست و ضعیف جامعه پدید می‌آورد.
ناکامی نخستین دگرگونی‌ها؛ ایستادگی مخالفان، بی‌اقبالی مردم
با توجه به وجود مشکلات در این زمینه، کوشش‌هایی از میانه روزگار قاجار برای سامان‌بخشی به مساله تنظیم و ثبت سندهای مالکیت آغاز شد. نخستین اقدام را در این حوزه به میرزا حسین‌خان سپه‌سالار نسبت می‌دهند. صدراعظم ناصرالدین شاه دستورالعملی برای ثبت معاملات به شیوه رسمی صادر کرد و بنابر آن، اسناد به اختیار و انتخاب اشخاص ممکن بود روی اوراقی ویژه تدوین شود که تمبرهای دولتی بر آن زده و به دست ماموران دولت آن تمبرها ابطال می‌شد. سند در این صورت جنبه رسمی می‌یافت و قابل تردید و مناقشه نبود.
حسین محبوبی اردکانی در کتاب تاریخ «موسسات تمدنی جدید در ایران» این اقدام را به «تاثیر افکار یک بارون اتریشی که به عنوان اداره و تعلیم فنون مالیه و ثروت اجیر شده بود» می‌داند که ناصرالدین شاه را «درباره وضع اوراق صحیحة مهرهای دولتی راجع به مطلق معاملات و مستندات عمومیه و دخل دولت را از این راه وانمود کرده بود. از طرف همایونی با دستخط موکد بملاحظات مجلس شوری حواله شد ... وزراء نیز این پیشنهاد را پذیرفتند. و شاه اجرای آن را به میرزا علی‌خان امین‌الدوله حواله کرد. امین‌الدوله برای آنکه زمینه کار قبلا آماده شود دستوری در ثبت و مجالسی برای تحقق و تصحیح اسناد مقرر داشت و بولایات احکام فرستاد».
این کوشش گویا به جایی نرسید زیرا اختیاری بود و تجربه تاریخی جامعه ایران نشان می‌دهد ایرانیان آنجا که به انجام دگرگونی و تغییر در شیوه زندگی سنتی خویش مختار شوند، سکون را بر هر تغییر برتری می‌دهند. آن شیوه ثبت اختیاری گویا در نخستین سال سلطنت مظفرالدین شاه احیا شد و میرزا علی‌خان امین‌الدوله در ١٣١٤ قمری دستورالعملی دیگر برای ثبت اسناد صادر کرد. رخدادهای بعدی نشان داد این تلاش نیز فرجامی نداشت.
مخالفت‌هایی نیز البته از سوی ذینفعان شیوه سنتی ثبت اسناد و املاک بروز کرد. کوشش میرزا علی‌خان امین‌الدوله صدراعظم در ١٣١٤ قمری برای سامان‌بخشی به حوزه ثبت اسناد و املاک، موج مخالفت برخی از علما را برانگیخت که صاحب دفتر شرعیات بودند. این‌ها رواج و رسمیت قانون ثبت را موجب کسادی کار خود می‌دانستند. آنگونه که امین‌الدوله در «خاطرات سیاسی میرزا علی‌خان امین‌الدوله» روایت کرده است آنان می‌پنداشتند دولت می‌خواهد اعتبار خط و مهر علما را سلب کند و تاکید داشتند «در معاملات و اسناد سجلات حکام شرع از هرگونه تحقیق و تصدیق مستغنی و برای اعتبار اوراق مهر ملاها کافی است».
ایستادگی‌ها در تهران و بیش‌تر در تبریز موجب شد مساله مسکوت بماند. ایستادگی‌ها در برابر ثبت اسناد و املاک به شیوه نوین لزوما از سوی این‌ها نبود. چه پیش چه پس از تصویب قانون ثبت اسناد و املاک، مردم نیز از ضابطه‌مند شدن آن چندان استقبال نمی‌کردند.
و دگرگونی‌های اجباری اینگونه آغاز شد
پیدایش اداره ثبت اسناد و املاک در سال‌های پایانی حکومت قاجار، از دستاوردهای شیوه نوین حکومتگری در ایران به شمار می‌آمد که پس از پیروزی جنبش مشروطه و تشکیل مجلس شورای ملی آغاز شده بود.
مجلس شورای ملی در سال ١٣٠٠ خورشیدی نخستین قانون ثبت را از تصویب گذراند. تشکیل اداره ثبت زیر نظر وزارت عدلیه، از موضوع‌های این قانون بود. این قانون نیز اما چون در بخش ثبت اسناد اجباری تعیین نکرده بود، رواجی نیافت. گزارش‌هایی چندان از ثبت اختیاری سندها بر اساس این قانون به دست نیامده است. همین مساله باید موجب شده باشد که مجلس شورای ملی در سال ١٣٠٢ قانونی دیگر در ١٢٦ ماده به جای قانون پیشین از نظر بگذراند. با وجود آن که در این قانون هم تصریح شده بود ثبت اسناد اختیاری است اما گویا تقاضاها برای ثبت اسناد بر اساس قانون افزایش یافته بود.
بر اساس یک آگهی که شرف‌الملک رئیس کل اداره ثبت اسناد و املاک شش ماه پس از تصویب این قانون در روزنامه ایران اعلان کرده است «همه روزه اشخاصی برای ثبت معاملات مربوطه باملاک باداره ثبت مراجعه می‌نمایند و بواسطة عدم توجه کامل بمقررات قانون جدید میخواهند بدون تامل اسناد آنها ثبت شود». شرف‌الملک در این آگهی مقررات جدید ثبت و چگونگی لازم‌الاجرایی آن را به آگاهی همگان رسانده بود. الزام ثبت همه اموال غیرمنقول اما چهار سال بعد به پیشنهاد علی‌اکبر خان داور، وزیر عدلیه در قانونی با ٩ ماده به تصویب رسید. دفاتر رسمی ثبت اسناد و املاک بدین‌ترتیب بر اساس این قانون شکل گرفت. به موجب این قانون همه املاک اعم از مزروعی و مستغلات و غیره باید در دفاتر دولتی ثبت می‌شد و از تاریخ گشایش اداره ثبت اسناد و املاک و محکمه ابتدائی در هر حوزه ابتدائی تا سه سال، همه اشخاصی که به عنوان مالکان متصرف املاک واقعه در آن حوزه‌اند باید در آن حوزه تقاضای ثبت کنند.
همچنین مقرر می‌داشت چنانچه کسی ظرف چهار ماه از تاریخ نخستین اعلان تقاضای ثبت نسبت به تقاضای مزبور اعتراض نکرد ملکی که ثبت آن تقاضا شده در دفتر املاک قطعا ثبت و دیگر نسبت به آن از طرف احدی اعتراض پذیرفته نخواهد شد و اداره ثبت املاک سند مالکیت رسمی ملک را صادر خواهد کرد. بدین‌ترتیب در تاریخ ٢٢ بهمن ١٣٠٧ برای تسریع در ثبت اسناد و املاک و تسهیل کار مراجعه‌کنندگان چهار ناحیه برای ثبت اسناد و املاک در تهران ایجاد شد و سپس در مرداد ١٣٠٧ ثبت اسناد تبریز گشایش یافت. دگرگونی بعدی در ٢٢ بهمن سال ١٣٠٨ رخ داد. مجلس قانون ثبت اسناد و املاک را در ٢٥٦ ماده تصویب و قوانین پیشین در حوزه ثبت را منسوخ کرد. واپسین قانون جامع در این زمینه به نام قانون ثبت اسناد و املاک به سال ١٣١٠ تصویب شد.
این قانون به تفصیل، تشکیلات اداره ثبت، ثبت عمومی، ثبت اسناد، دفتر اسناد رسمی، اجرای مفاد اسناد رسمی، جرایم و مجازات و تعرفه و مخارج ثبت اسناد و املاک را دربرداشت. اجرای قانون ثبت اجباری اسناد و املاک گویا بدون دردسر نبوده است. آنگونه که مدارک و روایت‌های تاریخی نشان می‌دهد اعتراض‌هایی فراوان در محاکم برای املاک ثبت‌شده مطرح شده بود.
عبدالله مستوفی در این‌باره روایتی از «نخستین ثبت عمومی بدون اعتراض» به دست می‌دهد؛ همین مساله بیانگر واقعیت زمانه می‌تواند باشد «در چند سال قبل كه مديركل ثبت اسناد و املاك كشور بودم، برحسب تصادف نوبت به ثبت عمومي گركان رسيده بود. بعد از اعلان در جرايد محلي (اراك) و پايتخت كه البته بموجب اظهارنامه خود مالكين بوده است، حتي يك فقره اعتراض هم از اين يكي دو هزار نفر مالك خانه و باغ نرسيد، سهل است اعلان تحديد حدود هم بي‌اعتراض گذشت. اين اولين ثبت عمومي است كه بدون اعتراض گذشته و اين دليل كمال حسن اخلاق اين مردم است».
قانون اما جلوی بسیاری دست‌اندازی‌ها به اموال و املاک مردم و دولت را گرفت. یکی از نمونه‌های مشهور برای ضبط اموال اشخاص و دولت ایران، تقاضای روس‌ها برای ثبت عمارت و پارك امین‌السلطان بود که در اداره ثبت اسناد به دلیل بي‌مدركي رد شد.
باز يكروز ديگر ميرزاي آشتياني را دعوت و ملكهاي ساوجبلاغ خود را در ده هزار تومان قيمت و آقا ميرزا رضا را هم در اين بخشش منظور كرد. دنگيزك و مزارع و يكدانگ و نيم محمودآباد را بما سه نفر و حسين‌آباد را كه آنهم از مزارع دنگيزك بود به آقا ميرزا رضا بخشيد. اسناد اين نقل و انتقال يكروزه تنظيم ... شد». روایتگر این رخداد که به میانه‌های دوره قاجار بازمی‌گردد و شیوه سنتی ثبت اسناد را در ایران توصیف می‌کند، شاید نمی‌پنداشته است دهه‌ها بعد خودش بر کرسی رياست اداره ثبت كل كشور تکیه زده، مجری قانون و تشکیلاتی باشد که از آن به عنوان «مظهر تمدن جدید» نام برده شده است. این روایت که از روزگار کودکی عبدالله مستوفی، نگارنده کتاب «شرح زندگانی من یا تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه» به قلم خودش آمده است، ما را به همان روزگار می‌برد.
ایرانیان تا روزگار پایانی حکومت قاجار، اموال غیر منقول خود همچون زمین، ملک، دکان و متعلقات هم‌سان این‌ها و نیز اموال منقول خود را به شیوه‌ای سنتی در مالکیت خویش داشتند. قباله‌هایی برای این املاک و دارایی‌ها در محاکم شرع تنظیم و معامله آنها نیز در همین محاکم انجام می‌گرفت. هیچ‌یک از این‌ها در یک مرکز مشخص ثبت نمی‌شد. تنظیم اسناد مربوط به معاملات، در دست حاکمان شرع یعنی علمای دینی بود.
عبدالله مستوفی از اجیرنامه‌ای به «مهر ملای محل» یاد می‌کند که «سند ثبتي دوره» بوده و به موجب آن برایش یک دایه شمیرانی گرفته بودند. حاکمان شرع سندهای معامله‌ها را خود یا به وسیله محرران‌شان ثبت، ممهور و در مواردی بسیار به طرف معامله یا طرفین ارایه می‌کردند. همه فرآیند تنظیم سند بدینگونه بود. در میان این حاکمان شرع، آنها که منظم‌تر و محتاط‌تر بودند خلاصه معامله را در دفتری برای خود ثبت می‌کردند، برخی نیز دفترهایی مفصل و منظم داشتند که دفتر شرعیات یا دفتر رسائل نامیده می‌شد. خلاصه هر سند در این دفترها درج می‌شد. از پرآوازه‌ترین این دفترها، مجلدی به شمار می‌آید که از دفتر شرعیات شیخ فضل‌الله نوری به جای مانده است. آن عالم دینی خلاصه سندهایی را که در میانه سال‌های ١٣٠٣ تا ١٣٠٦ قمری در محضر او تنظیم شده، دقیقا با جزییات ثبت کرده است. اجاره، صلح، معاملات با شرط فسخ، معاملات شرطی، معاوضه، بخشش مهریه، اقرار‌نامه و شرط برای محلل، انواع معاملات، وکالت، وصیت، ازدواج، طلاق، پرداخت وجه، تعیین وصی و وکیل، موضوع این سندها را دربرمی‌گیرد.
بر اساس روایت منابع تاریخی، طرف یا طرفین معامله حق‌التحریری برای ثبت معامله و سند به آن عالم دینی می‌پرداختند. این سندها معتبر شناخته شده بود مگر آن که فسادی در آنها یا در معامله انجام‌شده ثابت می‌شد. موضوعی که اما در این میانه اهمیت دارد، بیرون بودن دولت از این چرخه بوده است. همه فرآیند انجام معامله، ثبت و تنظیم آن در یک سازوکار سنتی در جامعه بدون حضور نهاد دولت انجام می‌پذیرفت.
ما لوح محفوظ نیستیم
ممکن است اشتباه شده باشد
با وجود آن که منابع تاریخی از پای‌بندی مردم به قول و قرار خویش در معاملات سخن می‌رانند و به تعبیر مستوفی «هنوز آنقدرها متمدن نشده بودند كه با وجود سند ثبتي و اداره اجراي ثبت اسناد و اين بند و بساطها ... چند ميليون تومان كلاه سر خلق‌اللّه بگذارند»، این شیوه ثبت و تنظیم سنتی سند اما موجب می‌شد دعاوی بسیار بر سر مالکیت میان افراد پدید آید. در بایگانی‌های سندهای تاریخی سندهایی فراوان با موضوع شکایت‌نامه درباره مالکیت وجود دارد. بسیاری از مراجعه‌ها به نهادها و مقامات حکومتی بر سر همین مساله بود.
در «آرشیو دنیای زنان در عصر قاجار» سندی به سال ١٣١٣ قمری ارایه شده است که به موجب آن «محمدحسین کرباس فروش و محمدتقی ده خوارقانی در تلگرامی توسط امین همایون به صدراعظم (امین السلطان) نوشته‌اند که عیال میرزا رضا با ارائه سندی متعلق به چهل و هفت سال پیش به اسم الله‌وردی خان و نگارش نامه‌ای که تاریخ پنج سال پیش را بر آن نهاده ادعای مالکیت ملک این دو را کرده است. این دو نوشته‌اند که این ملک محل ارتزاق و معاش آنها و خانواده‌هایشان هست و صدراعظم کمک کند که این ملک از آنها گرفته نشود».
برخی از عالمان که سندها را تنظیم می‌کردند دفتر شرعیات یا رسائل نداشته و پیشینه‌ای از چگونگی نگارش سند نزد خود نگه نمی‌داشتند. منابع تاریخی از مِلکی در دوره محمد شاه قاجار و صدارت عظمای حاج میرزا آقاسی نام می‌برند که در محضری چهار بار به عنوان وقف، بیع، صلح و هبه معامله شده بود. صدراعظم گویا برای رسیدگی به شکایت‌ها هنگامی که محضر را بازخواست کرد، پاسخ شنید «ما لوح محفوظ نیستیم، ممکن است اشتباه شده باشد».
مساله دیگر آن که سندها یکنواخت نبود، خط و مهر هر عالم را همه جا نمی‌شناختند و نیز گاه پیش می‌آمد مهر حاکمان شرع به ویژه علمای بزرگ پس از آنها سوء‌استفاده می‌شد. تصرف در سندها بدین‌ترتیب کاری آسان به شمار می‌آمد و در دعاوی اثبات حقیقت گاه بسیار مشکل می‌نمود. جعفر شهری در کتاب «تاریخ طهران قدیم در قرن سیزدهم» از این وضعیت روایتی به دست داده است «چون اداره ثبت اسناد و دستگاه شناخت اموال غیر منقول افراد در میان نبود هر قلدر و صاحب نفوذ و کیسه‌پری که چشم بر موقوفه یا خانه و ملک و ده و آبادی و زمین و دکان و مستغلات کسی داشت میتوانست دم محضردار و مأمور حاکم و داروغه‌ای را دیده، با دستیاری خود آنان شهود و شهادت‌نامه اجاره و خرید و مالکیت آن محل را فراهم نموده با زور خود آنان آنرا به تصرف درآورد و در صورت تصرف از تحویل آن به صاحب و قیم و یا وارث آن خودداری نموده ...».
نابسامانی در این حوزه بدین‌ترتیب مشکلات و مسایلی فراوان برای مردم به ویژه طبقات فرودست و ضعیف جامعه پدید می‌آورد.
ناکامی نخستین دگرگونی‌ها؛ ایستادگی مخالفان، بی‌اقبالی مردم
با توجه به وجود مشکلات در این زمینه، کوشش‌هایی از میانه روزگار قاجار برای سامان‌بخشی به مساله تنظیم و ثبت سندهای مالکیت آغاز شد. نخستین اقدام را در این حوزه به میرزا حسین‌خان سپه‌سالار نسبت می‌دهند. صدراعظم ناصرالدین شاه دستورالعملی برای ثبت معاملات به شیوه رسمی صادر کرد و بنابر آن، اسناد به اختیار و انتخاب اشخاص ممکن بود روی اوراقی ویژه تدوین شود که تمبرهای دولتی بر آن زده و به دست ماموران دولت آن تمبرها ابطال می‌شد. سند در این صورت جنبه رسمی می‌یافت و قابل تردید و مناقشه نبود.
حسین محبوبی اردکانی در کتاب تاریخ «موسسات تمدنی جدید در ایران» این اقدام را به «تاثیر افکار یک بارون اتریشی که به عنوان اداره و تعلیم فنون مالیه و ثروت اجیر شده بود» می‌داند که ناصرالدین شاه را «درباره وضع اوراق صحیحة مهرهای دولتی راجع به مطلق معاملات و مستندات عمومیه و دخل دولت را از این راه وانمود کرده بود. از طرف همایونی با دستخط موکد بملاحظات مجلس شوری حواله شد ... وزراء نیز این پیشنهاد را پذیرفتند. و شاه اجرای آن را به میرزا علی‌خان امین‌الدوله حواله کرد. امین‌الدوله برای آنکه زمینه کار قبلا آماده شود دستوری در ثبت و مجالسی برای تحقق و تصحیح اسناد مقرر داشت و بولایات احکام فرستاد».
این کوشش گویا به جایی نرسید زیرا اختیاری بود و تجربه تاریخی جامعه ایران نشان می‌دهد ایرانیان آنجا که به انجام دگرگونی و تغییر در شیوه زندگی سنتی خویش مختار شوند، سکون را بر هر تغییر برتری می‌دهند. آن شیوه ثبت اختیاری گویا در نخستین سال سلطنت مظفرالدین شاه احیا شد و میرزا علی‌خان امین‌الدوله در ١٣١٤ قمری دستورالعملی دیگر برای ثبت اسناد صادر کرد. رخدادهای بعدی نشان داد این تلاش نیز فرجامی نداشت.
مخالفت‌هایی نیز البته از سوی ذینفعان شیوه سنتی ثبت اسناد و املاک بروز کرد. کوشش میرزا علی‌خان امین‌الدوله صدراعظم در ١٣١٤ قمری برای سامان‌بخشی به حوزه ثبت اسناد و املاک، موج مخالفت برخی از علما را برانگیخت که صاحب دفتر شرعیات بودند. این‌ها رواج و رسمیت قانون ثبت را موجب کسادی کار خود می‌دانستند. آنگونه که امین‌الدوله در «خاطرات سیاسی میرزا علی‌خان امین‌الدوله» روایت کرده است آنان می‌پنداشتند دولت می‌خواهد اعتبار خط و مهر علما را سلب کند و تاکید داشتند «در معاملات و اسناد سجلات حکام شرع از هرگونه تحقیق و تصدیق مستغنی و برای اعتبار اوراق مهر ملاها کافی است».
ایستادگی‌ها در تهران و بیش‌تر در تبریز موجب شد مساله مسکوت بماند. ایستادگی‌ها در برابر ثبت اسناد و املاک به شیوه نوین لزوما از سوی این‌ها نبود. چه پیش چه پس از تصویب قانون ثبت اسناد و املاک، مردم نیز از ضابطه‌مند شدن آن چندان استقبال نمی‌کردند.
و دگرگونی‌های اجباری اینگونه آغاز شد
پیدایش اداره ثبت اسناد و املاک در سال‌های پایانی حکومت قاجار، از دستاوردهای شیوه نوین حکومتگری در ایران به شمار می‌آمد که پس از پیروزی جنبش مشروطه و تشکیل مجلس شورای ملی آغاز شده بود.
مجلس شورای ملی در سال ١٣٠٠ خورشیدی نخستین قانون ثبت را از تصویب گذراند. تشکیل اداره ثبت زیر نظر وزارت عدلیه، از موضوع‌های این قانون بود. این قانون نیز اما چون در بخش ثبت اسناد اجباری تعیین نکرده بود، رواجی نیافت. گزارش‌هایی چندان از ثبت اختیاری سندها بر اساس این قانون به دست نیامده است. همین مساله باید موجب شده باشد که مجلس شورای ملی در سال ١٣٠٢ قانونی دیگر در ١٢٦ ماده به جای قانون پیشین از نظر بگذراند. با وجود آن که در این قانون هم تصریح شده بود ثبت اسناد اختیاری است اما گویا تقاضاها برای ثبت اسناد بر اساس قانون افزایش یافته بود.
بر اساس یک آگهی که شرف‌الملک رئیس کل اداره ثبت اسناد و املاک شش ماه پس از تصویب این قانون در روزنامه ایران اعلان کرده است «همه روزه اشخاصی برای ثبت معاملات مربوطه باملاک باداره ثبت مراجعه می‌نمایند و بواسطة عدم توجه کامل بمقررات قانون جدید میخواهند بدون تامل اسناد آنها ثبت شود». شرف‌الملک در این آگهی مقررات جدید ثبت و چگونگی لازم‌الاجرایی آن را به آگاهی همگان رسانده بود. الزام ثبت همه اموال غیرمنقول اما چهار سال بعد به پیشنهاد علی‌اکبر خان داور، وزیر عدلیه در قانونی با ٩ ماده به تصویب رسید. دفاتر رسمی ثبت اسناد و املاک بدین‌ترتیب بر اساس این قانون شکل گرفت. به موجب این قانون همه املاک اعم از مزروعی و مستغلات و غیره باید در دفاتر دولتی ثبت می‌شد و از تاریخ گشایش اداره ثبت اسناد و املاک و محکمه ابتدائی در هر حوزه ابتدائی تا سه سال، همه اشخاصی که به عنوان مالکان متصرف املاک واقعه در آن حوزه‌اند باید در آن حوزه تقاضای ثبت کنند.
همچنین مقرر می‌داشت چنانچه کسی ظرف چهار ماه از تاریخ نخستین اعلان تقاضای ثبت نسبت به تقاضای مزبور اعتراض نکرد ملکی که ثبت آن تقاضا شده در دفتر املاک قطعا ثبت و دیگر نسبت به آن از طرف احدی اعتراض پذیرفته نخواهد شد و اداره ثبت املاک سند مالکیت رسمی ملک را صادر خواهد کرد. بدین‌ترتیب در تاریخ ٢٢ بهمن ١٣٠٧ برای تسریع در ثبت اسناد و املاک و تسهیل کار مراجعه‌کنندگان چهار ناحیه برای ثبت اسناد و املاک در تهران ایجاد شد و سپس در مرداد ١٣٠٧ ثبت اسناد تبریز گشایش یافت. دگرگونی بعدی در ٢٢ بهمن سال ١٣٠٨ رخ داد. مجلس قانون ثبت اسناد و املاک را در ٢٥٦ ماده تصویب و قوانین پیشین در حوزه ثبت را منسوخ کرد. واپسین قانون جامع در این زمینه به نام قانون ثبت اسناد و املاک به سال ١٣١٠ تصویب شد.
این قانون به تفصیل، تشکیلات اداره ثبت، ثبت عمومی، ثبت اسناد، دفتر اسناد رسمی، اجرای مفاد اسناد رسمی، جرایم و مجازات و تعرفه و مخارج ثبت اسناد و املاک را دربرداشت. اجرای قانون ثبت اجباری اسناد و املاک گویا بدون دردسر نبوده است. آنگونه که مدارک و روایت‌های تاریخی نشان می‌دهد اعتراض‌هایی فراوان در محاکم برای املاک ثبت‌شده مطرح شده بود.
عبدالله مستوفی در این‌باره روایتی از «نخستین ثبت عمومی بدون اعتراض» به دست می‌دهد؛ همین مساله بیانگر واقعیت زمانه می‌تواند باشد «در چند سال قبل كه مديركل ثبت اسناد و املاك كشور بودم، برحسب تصادف نوبت به ثبت عمومي گركان رسيده بود. بعد از اعلان در جرايد محلي (اراك) و پايتخت كه البته بموجب اظهارنامه خود مالكين بوده است، حتي يك فقره اعتراض هم از اين يكي دو هزار نفر مالك خانه و باغ نرسيد، سهل است اعلان تحديد حدود هم بي‌اعتراض گذشت. اين اولين ثبت عمومي است كه بدون اعتراض گذشته و اين دليل كمال حسن اخلاق اين مردم است».
قانون اما جلوی بسیاری دست‌اندازی‌ها به اموال و املاک مردم و دولت را گرفت. یکی از نمونه‌های مشهور برای ضبط اموال اشخاص و دولت ایران، تقاضای روس‌ها برای ثبت عمارت و پارك امین‌السلطان بود که در اداره ثبت اسناد به دلیل بي‌مدركي رد شد.
۰
