راه سم‌زدایی از بودجه شهرداری پایتخت با "عوارض دو منظوره"

شهرداری لندن از یک فرمول عادلانه برای دریافت شارژ شهری از مالکان - مالیات محلی بر ملک - استفاده می‌کند که اعمال همین روش ساده، اما کارآمد در تهران می‌تواند به نفع بودجه شهرداری و بازار مسکن تمام شود. نرخ شارژ شهری لندن، از نسبت هزینه‌های نگهداشت شهر به ارزش روز کل املاک مسکونی موجود در شهر محاسبه می‌شود. شارژ شهری تهران - عوارض نوسازی- به شکل وارونه تعریف شده و فرآیند اخذ آن معیوب است. سهم این عوارض در بودجه پایتخت یک دهم سایر شهر‌های دنیا است.

سم‌زدایی از بودجه اداره پایتخت با اخذ یک نوع شارژ شهری امکان‌پذیر می‌شود. شارژ شهری یا مالیات محلی بر املاک یک روش تامین منابع مالی برای اداره تعداد زیادی از شهر‌های توسعه یافته دنیا محسوب می‌شود، اما طی تمامی سال‌های گذشته از نظر مدیران شهری پایتخت مغفول مانده است.

اگرچه این نوع روش تامین منابع که در شهر تهران از آن به‌عنوان عوارض نوسازی یاد می‌شود، در ظاهر بودجه اداره پایتخت تعریف شده است، اما علاوه بر سهم اندک آن در بودجه، نحوه محاسبه و اخذ آن از شهروندان به دلیل پیروی نکردن از یک فرمول مشخص، معیوب و فاقد کارآیی برای تامین هزینه‌های اداره شهر است.

طی سه دهه اخیر منابع اصلی اداره شهر تهران از محل درآمد‌های حاصل از تخلفات ساختمانی شامل فروش تراکم و تغییر کاربری تامین شده است. اگرچه تزریق منابع حاصل از این دو نوع تخلف ساختمانی، تامین هزینه‌های اداره شهر را برای مدیران شهری سهل و آسان کرده است، اما به قیمت کسب درآمد برای اداره شهر از یک سو ظرفیت‌های آتی شهر در یک دوره زمانی کوتاه فروخته می‌شود و از سوی دیگر با تحریک بازار زمین و سوداگری ساختمانی و مسکن، شهر به جنگلی از ساختمان‌ها تبدیل شده است که نهایتا آسایش شهروندان برای زندگی در این شهر را مختل کرده است.

مدیریت شهری پایتخت از سال گذشته با حضور شهردار شانزدهم و هم‌اکنون با حضور شهردار هفدهم به شهروندان تهرانی وعده است که با شیفت درآمدی از عوارض ساختمانی به درآمد‌های سالم و پایدار، بنا دارد کیفیت زندگی در شهر تهران را ارتقا دهد.

محمدعلی افشانی شهردار هفدهم نیز با شعار شهرزیست‌پذیر عنوان کرده است که بنا دارد آسایش و آرامش را برای شهروندان تهرانی به وجود آورد. از دیدگاه کارشناسان شهری، یکی از مصادیق این تغییر برای آنکه تهران به شهری برای زندگی تبدیل شود آن است که سهم تراکم‌فروشی و تغییرکاربری در بودجه پایتخت کنترل و مهار شود.

اگرچه مدیریت شهری پایتخت در دوره جدید عنوان کرده است که بنا دارد اعتیاد بودجه شهرداری به این دو نوع درآمد سمی و ناپایدار را از بین ببرد، اما طی یک سال گذشته هنوز نتوانسته چنین وعده‌ای را محقق کند. به‌طوری که هم‌اکنون حدود ۸ هزار میلیارد تومان از بودجه حدود ۱۷ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومانی شهرداری تهران برای سال جاری از محل این دو نوع درآمد تامین می‌شود.

بررسی تجربه جهانی درخصوص چگونگی کنترل و مهار بودجه شهر‌ها از درآمد‌های سمی، نشان می‌دهد یک راه مهم برای عبور از تنگنای درآمدی و تامین هزینه‌های شهر از محل مستمر و پایدار، اخذ شارژ شهری از شهروندان با استفاده از یک فرمول منطقی و عادلانه است. مطالعه انجام‌شده از سوی سعید اسلامی بیدگلی کارشناس اقتصاد شهری در چهارمین کنفرانس مدیریت شهری، اقتصاد نوین شهری و درآمد‌های پایدار که توسط معاونت برنامه‌ریزی شهرداری تهران برگزار شد،

نشان می‌دهد چگونه شهرداری تهران می‌تواند هزینه‌های شهر را از محل شارژ شهری تامین کند. در این مطالعه به تجربه شهر لندن در چگونگی تامین هزینه‌های اداره شهر اشاره و عنوان شده هم‌اکنون این الگو در بسیاری از شهر‌های دنیا از جمله ایالت انتاریوی کانادا نیز استفاده می‌شود.

این تجربه نشان می‌دهد مدیریت شهری می‌تواند حتی تا ۱۰۰ درصد هزینه‌های شهر (هزینه‌های نگهداشت شهر) را از محل شارژ شهری یا مالیات محلی بر املاک تامین کند. در این فرمول از یک نرخ مالیاتی استفاده می‌شود که نشان می‌دهد: هر کدام از مالکان براساس یک نرخ مالیاتی مشخص در کل شهر، سالانه مشمول پرداخت شارژ شهری می‌شوند.

این نرخ برای کل شهر مشخص و واحد است، اما از آنجاکه این نرخ براساس قیمت روز املاک محاسبه می‌شود و هر چهار سال یکبار می‌تواند مورد بازنگری قرار گیرد در نتیجه هر مالک آپارتمان مسکونی در شهر متناسب با بهای ملک خود (متناسب با میزان استفاده از امکانات و خدمات شهری) مشمول پرداخت مالیات می‌شود. اگرچه نرخ مالیات محلی در کل مناطق شهری یکسان است، اما چون نوسانات قابل توجه بین ارزش املاک در مناطق مختلف شهر وجود دارد در نتیجه مبلغ پرداختی بابت مالیات محلی بر املاک یا همان شارژ شهری یکسان نیست.

این در حالی است که هم‌اکنون در شهر تهران مبلغ شارژ شهری که با عنوان عوارض نوسازی از آن یاد می‌شود در تمامی مناطق شهر یکسان و برابر است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد: در حال حاضر در شهر تهران عوارض نوسازی فرمول مشخصی ندارد و روش معیوبی در نحوه محاسبه آن اعمال می‌شود. همین روش موجب شده است که در تمامی مناطق شهر تهران از شمال تا جنوب، متوسط رقم عوارض نوسازی حدود ۱۰۰ هزار تومان برای یک‌سال باشد؛ این در حالی است که قیمت مسکن در نواحی شمالی شهر تهران حدود ۴ برابر ارزش املاک در جنوب شهر است.

اشکال دیگری که از سوی کارشناسان به این نحوه محاسبه عوارض نوسازی وارد می‌شود آن است که پایه نرخ عوارض نوسازی، قیمت منطقه‌ای املاک است که به مراتب کمتر از ارزش روز املاک شهر است. مطالعه انجام شده از سوی سعید اسلامی حاکی از آن است که پایه نرخ محاسبه شارژ شهری، ارزش روز املاک است. به این صورت که مالیات محلی بر املاک براساس نسبت کل هزینه‌های شهر به مجموع ارزش روز کل املاک مسکونی موجود در شهر محاسبه می‌شود.

بررسی‌ها مشخص می‌کند این نسبت در تهران با توجه به تعداد واحد‌های مسکونی و هزینه نگهداشت شهر تهران در حال حاضر معادل ۶/ ۰ درصد است. شهر تهران هم‌اکنون حدود ۳ میلیون و ۶۳۰ هزار واحد مسکونی دارد و هزینه نگهداشت شهر برای یک سال حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

نسبت این تعداد واحد مسکونی به هزینه‌های نگهداشت شهر مشخص می‌کند که نرخ شارژ شهری برای پایتخت عددی معادل ۶/ ۰ درصد از ارزش روز املاک است. این در حالی است که هم‌اکنون متوسط مبلغی که به‌عنوان عوارض نوسازی از سوی شهروندان به شهرداری تهران پرداخت می‌شود، حدود ۰۲/ ۰ درصد است. به عبارت دیگر پایه محاسبه فرمول شهر لندن که در حال حاضر در بسیاری از شهر‌های توسعه یافته مورد استفاده قرار می‌گیرد به شهرداری تهران پیام می‌دهد که فرمول محاسبه شارژ شهری در تهران نیز از یک سو باید دگرگون شود و از سوی دیگر این نرخ پایه حداقل باید به ۳ برابر افزایش پیدا کند.

بررسی‌های «دنیای اقتصاد» در عین حال مشخص می‌کند فرمولی که از سوی شهرداری شهر لندن طراحی و در شهر‌های بزرگ کانادا نیز مورد استفاده قرار می‌گیرد، اگرچه نرخ یکسان برای تمامی املاک شهر در نظر گرفته می‌شود، اما مبلغی که مناطق نامرغوب در شهر‌های ایالت انتاریو پرداخت می‌کنند کمتر از نصف مبلغی است که مناطق مرغوب این شهر‌ها پرداخت می‌کنند.

به این دلیل که شارژ شهری براساس فرمول عادلانه محاسبه و اخذ می‌شود. فرمول عادلانه به این معناکه مالیات محلی بر املاکی که مالکان پرداخت می‌کنند براساس درصد مشخصی از بهای روز هر ملک است. این درصد برای تمامی مناطق شهر یک نرخ واحد است، اما چون ارزش روز در هر منطقه متفاوت است بنابراین مبلغ شارژ شهری به‌صورت عادلانه تنظیم می‌شود.

با این حال طی سال‌های اخیر، شهر تهران از شارژ شهری که در سایر شهر‌های توسعه یافته به‌عنوان یک درآمد سالم و عوارض دومنظوره محسوب می‌شود، محروم بوده است و سهم آن در بودجه سالانه شهرداری تهران حدود ۳ درصد است این در حالی است که سهم درآمد‌های سمی در بودجه شهرداری حداقل ۵۰ درصد بوده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد در شهر لندن و ایالت انتاریو کانادا، سهم مالیات محلی بر املاک معادل ۲۵ تا ۳۰ درصد است. اگر همین فرمول با نرخ ۶/ ۰ درصد برای املاک مسکونی شهر تهران اخذ شود در این صورت سهم این نوع از درآمد پایدار و سالم در بودجه شهرداری تهران حداقل به ۱۰ درصد ارتقا پیدا می‌کند.

البته در صورتی که مدیریت شهری بنا داشته باشد تمام هزینه‌های نگهداشت شهر را از این محل تامین کند می‌تواند نرخ ۶/ ۰ درصد را اعمال کند وگرنه در یک بازه زمانی میان مدت می‌تواند این نرخ را از حدود ۰۲/ ۰ درصد کنونی به حدود ۴/ ۰ تا ۵/ ۰ درصد ارتقا دهد و از این طریق بخش مهمی از هزینه‌های نگهداشت شهر را تامین کند.

از دیدگاه کارشناسان شهری به این دلیل این نوع عوارض دومنظوره محسوب می‌شود که با اخذ آن از یک سو درآمد پایدار و سالم برای شهر تهران ایجاد می‌کند و از سوی دیگر به تنظیم بازار مسکن کمک می‌کند. چراکه مالکی که در سال ناگزیر است رقم مشخصی از قیمت ملک خود را به شهرداری بابت عوارض نوسازی پرداخت کند از نگهداری ملک خود به‌صورت خالی دوری می‌کند. به این ترتیب ریسک احتکار املاک و سفته‌بازی در بازار را کاهش می‌دهد و در نهایت بازار در خدمت مصرف‌کننده قرار می‌گیرد.

اسلامی بیدگلی در بخشی از مطالعات خود به پیامد‌های ادامه تزریق منابع درآمدی ناپایدار برای تامین هزینه‌های شهر اشاره کرده است. او اولین پیامد اداره شهر از محل فروش تراکم و تغییر کاربری را نوسان در خدمات عنوان کرده است.

به گفته او نوسان درآمدی به دلیل ناپایداری منابع حاصل از تخلفات ساختمانی منجر به ایجاد نوسان در سطح خدمات ارائه شده به شهروندان می‌شود و همین موضوع کیفیت زندگی در شهری همچون تهران را کاهش داده است. آینده فروشی، فساد و توسعه عدم شفافیت، از دست رفتن سرمایه‌های اجتماعی، کاهش رقابت‌پذیری در شهر نیز از دیگر پیامد‌های مخرب تزریق درآمد‌های سمی به شهر است.

این مطالعات خارج شدن مسائل اصلی شهر از اولویت مدیریت شهری را از دیگر پیامد‌های کسب درآمد از محل فروش تراکم، فروش دارایی و تغییر کاربری خلاف ضوابط فرادست مطرح کرده است.

به گفته اسلامی از آنجاکه کسب درآمد از محل درآمد‌های فروش تراکم و تغییر کاربری به‌عنوان یک مسیر سهل‌الوصول برای شهرداری تهران است، به جای اجرای ایده‌های خلاقانه جهت کسب درآمد، صدور مجوز‌های خارج از ضوابط را از اولویت‌های اصلی برنامه خود قرار می‌دهد.

به همین دلیل طی چند سال اخیر تعداد ساخت‌وساز بلندمرتبه‌هایی که نیاز اصلی شهر تهران نیست افزایش پیدا می‌کند و در مقابل سایر کاربری‌های ضروری شهر تهران همچون کاربری‌های ورزشی، تفریحی و... فراموش می‌شود. ایجاد پایگاه‌های قدرت و اعمال نفوذ آنها، عدم توازن درآمد منطقه‌های شهرداری و ساختار نامناسب دارایی‌ها نیز از دیگر پیامد‌های مخرب این نوع درآمد‌ها است.

بخش مهمی از این مطالعات به بررسی تفاوت‌های درآمد شهر تهران و شهر‌های مهم جهان اختصاص دارد. در این مطالعه مشخص شده اگرچه مالیات محلی سهمی بیش از ۳۰ درصد از درآمد شهرداری‌های شهر‌های توسعه‌یافته را دارد و در شهر‌های در حال توسعه سهم این نوع درآمد به زیر ۲۰ درصد می‌رسد، اما در شهر تهران سهم این درآمد در بودجه سالانه اداره شهر معادل ۱۰ درصد است.

در مقابل فروش تراکم و مالیات پروانه ساخت بیش از ۵۰ درصد در بودجه اداره شهر تهران سهم دارد، اما در شهر‌های توسعه یافته و در حال توسعه این نوع درآمد سهمی کمتر از یک درصد دارند. محور مهم دیگر که تفاوت فاحش نحوه اداره شهر تهران و سایر شهر‌های توسعه‌یافته را نشان می‌دهد مربوط به درآمد‌های حاصل از اخذ مالیات محلی است که در شهر تهران بسیار کم است، اما در سایر شهر‌های جهان بین ۱۰ تا ۲۰ درصد است.

ضمن آنکه سهم کمک‌های دولت در شهر تهران بسیار اندک و در شهر‌های جهان به‌ویژه پایتخت‌ها تا ۲۰ درصد بودجه سالانه نیز می‌رسد. همچنین یکی از محور‌های مهم درآمدی در بودجه اداره شهر‌ها فروش خدمات است. این محور درآمدی در شهر تهران کمتر از ۵ درصد، اما در شهر‌های دنیا تا ۱۵ درصد بودجه اداره شهر نیز می‌رسد.

سعید اسلامی به نبود شفافیت در ساختار بودجه‌ریزی شهرداری تهران نیز اشاره کرد و افزود: در کنار محور‌های مهم درآمدی بودجه شهرداری، یک محور که در تمامی سال‌های گذشته تکرار شده، مربوط به ردیف سایر درآمد‌ها است که مشخص نیست به چه نوع درآمد‌هایی اطلاق می‌شود.

او در عین حال با اشاره به ضرورت شیفت درآمدی شهرداری تهران از تخلفات ساختمانی به عوارض شهری تاکید کرد: بی‌تردید عبور از درآمد‌های سهل‌الوصول ساخت‌وساز برای مدیریت شهری آسان نخواهد بود و شیفت کسب درآمد از این ردیف به درآمد‌های پایدار مستلزم یک دوره گذار است که قطعا به دلیل فشار‌های وارد شده به بودجه شهر، نیازمند اجرای یک برنامه جدی است. به گفته وی آنچه در کسب درآمد و هزینه‌کرد آن اهمیت دارد، آن است که درآمد‌های بلندمدت که با صرف هزینه زیاد به دست آمده است نباید صرف امور جاری شود.

پیامد مالیه مخرب پایتخت

معاون برنامه‌ریزی شهرداری تهران با انتقاد از مدل مالیه شهر تهران که مبتنی بر فروش تراکم و فروش آینده پایتخت است، معتقد است: در این مدل برخلاف الگوی کسب درآمد رایج دنیا که مبتنی بر اخذ عوارض و مالیات‌ستانی عمومی است، اخذ عوارض ساخت‌وساز که بخش بزرگی از آن متکی بر کسب درآمد از محل تخلفات ساختمانی است، مبنا قرار گرفته است.

حجت‌الله میرزایی ادامه داد: در این مدل منفعت مدیریت شهری در تخریب و نوسازی دائمی شهر تهران قرار دارد و همین امر موجب شده تا شهر تهران به کارگاه دائمی ساخت‌وساز تبدیل شود و به دلیل رواج ساخت‌وسازها، عمربنای ساختمانی در این شهر به کمتر از ۲۰ سال نزول کرده است. به گفته وی ساخت بلندمرتبه‌های بیش از ۱۲ طبقه در خیابان‌های با عرض معبر کمتر از ۸ متر یکی از مهم‌ترین مصادیق کسب درآمد از محل تخلفات ساختمانی است.

از دیدگاه معاون شهردار تهران مهم‌ترین پیامد استقرار این نظام مالیه در شهر تهران، از بین رفتن هویت محلی و حس تعلق خاطر به محل زندگی به دلیل ساخت و ساز‌های پی‌در‌پی و کوچ شهروندان تهرانی از یک خانه به خانه دیگر است.

این در حالی است که هم‌اکنون بالاترین سطح حس تعلق به محله زندگی در بین محلاتی از شهر دیده می‌شود که کمترین نرخ نوسازی درآن‌ها اجرا شده است. محلات نارمک، اکباتان و یوسف‌آباد از جمله این محلات است.

او با اشاره به الگوی موفق تامین مالی در شهر‌های دنیا که مبتنی بر مشارکت بخش خصوصی و شهروندان است، تصریح کرد: این در حالی است که در نظام مالیه شهر تهران زبان مشارکت و سرمایه‌گذاری از بین رفته است. این موضوع به‌راحتی از میزان مشارکت شهروندان در تامین هزینه‌های شهر قابل‌ردیابی است.

به‌عنوان مثال هم‌اکنون سهم عوارض نوسازی حدود ۳ درصد از بودجه سالانه شهر تهران است، اما از این میزان اندک نیز سهم مشارکت شهروندان بین ۲۵ تا ۳۰ درصد است. این وضعیت نتیجه از بین رفتن سازمان اجتماعی شهر و تبدیل شدن شهرداری تهران به یک سازمان تنبل و غیرخلاق است.

او همچنین به وعده افزایش سطح خدمات از سوی مدیریت شهری در چنین نظام مالیه مخربی اشاره کرد و افزود: در این مدل مدیریت شهری همچون دولت متکی به اقتصاد نفتی، به‌طور مرتب وعده‌های بزرگی به شهروندان می‌دهد بدون آنکه اعلام کند منابع اجرای این وعده‌ها از کجا تامین خواهد شد، در مقابل شهروندان نیز از یاد می‌برند که صورتحساب اجرای این وعده در قالب نرخ تورم سالانه به جیب آن‌ها وارد می‌شود.

این در حالی است که در سایر کشور‌ها وقتی دولت یا مدیریت شهری وعده انجام خدمتی را به شهروندان می‌دهد، با این پرسش از سوی شهروندان مواجه می‌شود که منابع آن قرار است از چه محلی تامین شود، چراکه در این شهر‌ها میزان مشارکت شهروندان در تامین هزینه‌های شهر بالا است.