نگاهی به تاریخچه تشکیل شورای نگهبان

فرشاد بذرافشان | آنچه آیت‌الله شیخ فضل‌الله نوری در سال ۱۳۲۵ هجری قمری بنیان گذاشت پایه‌گذار تشکیل شورای نگهبان شد. مشروطه مشروعه‌ای که نتیجه بست‌نشینی‌ها و پافشاری‌های او برای حذف نشدن اسلام و مبانی آن از قوانین کشور بود و این میراث هنوز پابرجاست. ۲۶ تیرماه ۱۳۵۹ سالروز تشکیل شورای نگهبان است و این شورا در فراز و نشیب‌هایی که ایران پشت سر گذاشته نقشی پررنگ داشته که قابل انکار نیست.

بست‌نشینی برای مشروطه مشروعه
آیت‌الله شیخ فضل‌الله نوری در تمامی مراحل نهضت مشروطیت بر اسلامی بودن مسیر این نهضت و اصل نظارت علما و قوانین مجلس تأکید می‌کرد، اما بعد از اینکه مظفرالدین شاه اجازه تشکیل مجلس منتخبین را صادر کرد و پیش از انتصابات مجلس اول متوجه شد این اتفاق نیفتاده است. به همین دلیل سکوت را جایز ندانست و مخالفت خود را با موضع‌گیری قاطع علیه مجلس اول و مصوبات آن آغاز کرد.

بست‌نشینی در اماکن مقدسه را که منجر به صدور فرمان مشروطه شده بود دوباره از سر گرفت و با گروه زیادی از علما و روحانیون به حضرت عبدالعظیم (ع) مهاجرت کرد و به این ترتیب سه ماه بست‌نشینی علما از نهم جمادی الاول ۱۳۲۵ هجری قمری آغاز شد و تا هشتم شعبان همان سال ادامه پیدا کرد.

البته بست‌نشینی تنها راه مبارزه شیخ فضل‌الله نوری نبود. او با راه انداختن تشکیلاتی، روزنامه‌هایی چاپ کرد و تلگراف‌هایی به علمای مختلف فرستاد تا اهداف خود را بیان کرده و حمایت و همراهی آن‌ها را جلب کند. پس‌از برقراری مشروطیت الگوی قانون اساسی ایران از قوانین بلژیک و فرانسه بود و گرچه برخی از اصول آن را برای تطبیق با شرایط ایران و جلب رضایت روحانیت تا اندازه‌ای تغییر داده شده بود، اما براساس اصل سی و شش متمم این قانون اساسی، قوای مملکت ناشی از ملت بود و طریقه استعمال آن را قانون اساسی تعیین می‌کرد.

این اصل دلالت داشت که اراده مردم منشأ قدرت دولت محسوب می‌شود. علما نسبت به این ماده اعتراض کرده و معتقد بودند تعرض بر قلمرو شرع (حاکمیت الهی) است. شیخ فضل‌الله نوری برای حل این مسأله موضوع نظارت علما بر قوانین موضوعه را پیشنهاد کرد که به‌عنوان اصل دوم متمم قانون اساسی به تصویب رسید و نظارت علما بر قوانین مجلس قانونی شد.

به موجب اصل دوم قانون اساسی مشروطه مقرر شد: «در هر عصری از اعصار هیأتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فق‌های متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علما که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند.

پنج نفر از آن‌ها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلس عنوان می‌شود به دقت مذاکره و غور رسی نموده هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیأت علما در این باب مطاع و متبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجه عصر عجل‌الله فرجه، تغییرپذیر نخواهد بود.»

به زبانی ساده‌تر بنا شد مراجع تقلید شیعه ۲۰ نفراز فق‌ها را اعلام کنند تا مجلس از میان آنان پنج تن را انتخاب کند و این هیأت پنج نفری که خارج از مجلس بودند قبل از تصویب قوانین توسط مجلس، مواد آن را بررسی کرده و آن‌ها را با قواعد شریعت تطبیق دهند و اگر شبهه‌ای ایجاد شد از مرجع تقلید در عتبات نظرخواهی شود.

مسیر تازه پس از پیروزی انقلاب اسلامی
اما با مرگ شیخ فضل‌الله نوری نفوذ و حضور علما و فق‌ها در ادوار بعدی مجلس بشدت کم شد و دیگر فق‌ها بر قوانین نظارتی نداشتند، اما حق قانونی فق‌ها برای نظارت بر قانون اساسی ایران در زمان پادشاهان قاجار و پهلوی به‌عنوان اصلی از قانون اساسی باقی ماند.

هرچند که در این سال‌ها و پیش از پیروزی انقلاب اسلامی فق‌ها تلاش چندانی برای اجرای این اصل از قانون اساسی نکردند. اما سال ۱۳۳۲ امام خمینی (ره) در کتاب کشف‌الاسرار به این حق قانونی تأکید کرده و ضمن مؤاخذه حکومت وقت برای احقاق این حق نوشتند: «شما فقط یک ماده قانون مشروطه را عمل کنید که تمام افراد این مملکت هم آواز شوند و وضع کشور به‌صورت برق تغییر کند و با عملی شدن آن تمام این تشکیلات اسفبار با تشکیلات نوین خردمندانه تبدیل پیدا کند و با تشریک مساعی همه توده عارف و عامی کشور رنگ و رویی پیدا کند که در جهان نظیر آن را پیدا نکنید.»

در بخش دیگری از این کتاب آمده است: «استناد و تکیه ما روی قانون اساسی از طریق (الزموهم بما الزموا علیه انفسهم) می‌باشد، نه اینکه قانون اساسی از نظر ما تمام باشد. اگر علما از طریق قانون حرف می‌زنند برای این است که اصل دوم متمم قانون اساسی تصویب هر قانون خلاف قرآن را از قانونیت انداخته.»

براساس همین حق هم بعد از طرح لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی در سال ۱۳۴۱ امام خمینی (ره) دولت وقت (اسدلله علم) را به الزام به قانون فراخواندند و با ارسال تلگرافی از او خواستند که به خواست علما طبق قانون اساسی عمل کرده و این لایحه را لغو کند.

با پیروزی انقلاب اسلامی نظارت علما بر قوانین کشور به‌صورت جدی مطرح شد. نویسندگان پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تحصیلکردگان فرانسه و متأثر از سنت حقوقی آن کشور بودند و برای نظارت بر انطباق قوانین با قانون اساسی، نهادی مشابه شورای قانون اساسی فرانسه به‌نام «شورای نگهبان قانون اساسی» در نظر گرفتند که بر اساس ویژگی‌های جامعه ایران و انقلاب اسلامی در ماهیت و محتوای آن تغییراتی داده شده بود. در واقع اصول ۹۱ تا ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی به تشکیل شورای نگهبان و وظایف آن اختصاص پیدا کرد.

شورای نگهبان قانون اساسی که نامش در مجلس خبرگان قانون اساسی به «شورای نگهبان» تغییر پیدا کرده بود، در دو مرحله تشکیل شد. در مرحله اول بعد از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قبل از استقرار قوه مقننه و قوه مجریه و در اسفندماه سال ۱۳۵۸ از سوی امام خمینی (ره) فق‌های مجتهد این شورا منصوب شدند. در مرحله دوم و تیرماه ۱۳۵۹ هم با تشکیل اولین دوره مجلس شورای اسلامی ۶ حقوقدان این شورا انتخاب شدند که با اضافه شدن به ترکیب فق‌های منصوب شده، شورای نگهبان ۲۶ تیر ۱۳۵۹ کار خود را به‌طور رسمی آغاز کرد.

البته آغاز به‌کار شورای نگهبان بدون مشکل هم نبود. از زمانی که این نهاد تأسیس شد عناصر مخالف با حاکمیت دینی با آن مخالفت کردند تا آنجا که برخی نیرو‌های مذهبی نیز وارد میدان حمله و توهین و تضعیف شورای نگهبان شدند. این مسأله پس از گذشت یک دوره از مجلس شورای اسلامی و در آستانه برگزاری انتخابات دومین دوره مجلس شورای اسلامی، آنقدر پیش رفت که امام خمینی (ره) نسبت به آن هشدار داده و فرمودند: «من به این آقایان هشدار می‌دهم که تضعیف و توهین به فق‌های شورای نگهبان، امری خطرناک برای کشور و اسلام است و همیشه انحرافات بتدریج در یک رژیم وارد می‌شود و در آخر رژیم را ساقط می‌نماید.»

۹ اصل قانون اساسی برای شورای نگهبان
در اصل‏ نود و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است: «به‏‌منظور پاسداری‏ از احکام‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ از نظر عدم‏ مغایرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ ملی با آنها، شورایی‏ به‌نام شورای‏ نگهبان‏ به ترکیب‏ زیر تشکیل‏ می‌شود.

‎۱-شش‏ نفر از فقهای‏ عادل‏ و آگاه‏ به‏ مقتضیات‏ زمان‏ و مسائل‏ روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است.
۲-شش‏ نفر حقوقدان‏، در رشته‏‌های مختلف‏ حقوقی‏، از میان‏ حقوقدانان‏ مسلمانی‏ که‏ به‏ وسیله‏ رئیس‏ قوه‏ قضائیه‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ ملی‏ معرفی‏ می‌‏شوند و با رأی مجلس‏ انتخاب‏ می‌گردند.»

‎براساس اصل‏ نود و دوم اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ برای‏ مدت‏ شش‏ سال‏ انتخاب‏ می‌شوند ولی‏ در نخستین‏ دوره‏ پس‏ از گذشت‏ سه‏ سال‏، نیمی‏ از اعضای‏ هر گروه‏ به‏ قید قرعه‏ تغییر پیدا کرده و اعضای‏ تازه‏‌ای به‏ جای‏ آن‌ها انتخاب‏ می‌شوند.
در اصل نود و سوم و در تشریح وظیفه و جایگاه شورای نگهبان آمده است: «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ بدون‏ وجود شورای‏ نگهبان‏ اعتبار قانونی‏ ندارد مگر در مورد تصویب‏ اعتبارنامه‏ نمایندگان‏ و انتخاب‏ شش‏ نفر حقوقدان‏ اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏.»

براساس اصل‏ نود و چهارم کلیه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باید به‏ شورای‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شورای‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداکثر ظرف‏ ده‏ روز از تاریخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازین‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ بررسی‏ کرده و اگر‏ آن‏ را مغایر ببیند برای‏ تجدید نظر به‏ مجلس‏ بازگرداند.

در غیر این‏ صورت‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏. البته اگر شورای نگهبان نیاز به زمان بیشتری برای بررسی مصوبه‌ای داشت به موجب اصل‏ نود و پنجم می‌تواند از مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ حداکثر برای‏ ۱۰ روز دیگر با ذکر دلیل‏ خواستار تمدید وقت‏ شود.

در اصل‏ نود و ششم آمده است: «تشخیص‏ عدم‏ مغایرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با احکام‏ اسلام‏ با اکثریت‏ فقهای‏ شورای‏ نگهبان‏ و تشخیص‏ عدم‏ تعارض‏ آن‌ها با قانون‏ اساسی‏ بر عهده‏ اکثریت‏ همه‏ اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ است.»

حضور اعضای این شورا در مجلس شورای اسلامی هم پیش‌بینی شده و براساس اصل‏ نود و هفتم اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ برای تسریع در کار می‌توانند هنگام‏ مذاکره‏ درباره‏ لایحه‏ یا طرح‏ قانونی‏ در مجلس‏ حاضر شده و مذاکرات‏ را بررسی کنند. اما وقتی‏ طرح‏ یا لایحه‏‌ای فوری‏ در دستور کار مجلس‏ قرار بگیرد اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ باید در مجلس‏ حاضر شده و نظر خود را اظهار کنند.

تفسیر قانون‏ اساسی براساس اصل‏ نود و هشتم قانون اساسی به‏ عهده‏ شورای‏ نگهبان‏ است‏ که‏ با تصویب‏ سه‏ چهارم‏ آنان‏ انجام‏ می‌شود. در نهایت و در اصل‏ نود و نهم مشخص شده شورای‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏، ریاست‏ جمهوری‏، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ و مراجعه‏ به‏ آرای عمومی‏ و همه‏ پرسی‏ را برعهده‏ دارد.

اعضای شورای نگهبان از ابتدا تاکنون
طبق اصول قانون اساسی فق‌های شورای نگهبان از سوی رهبر معظم انقلاب منصوب می‌شوند و حقوقدانان به پیشنهاد رئیس قوه قضائیه و انتخاب مجلس، به شورای نگهبان می‌پیوندند. به عبارت دیگر این شورا ترکیبی از انتصاب و انتخاب دارد و از دو بعد فقه و حقوق تشکیل می‌شود.

در هفت دوره‌ای که تاکنون شورای نگهبان پشت سر گذاشته علما، فق‌ها و حقوقدانان مختلفی در آن عضو بوده‌اند. در دور اول تشکیل شورای نگهبان ۶ نفر از فق‌ها برای عضویت در این شورا از طرف حضرت امام خمینی (ره) منصوب شدند؛ آیت‌الله لطف‌الله صافی گلپایگانی، آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله محمدرضا مهدوی کنی، آیت‌الله عبدالرحیم ربانی شیرازی، آیت‌الله غلامرضا رضوانی و آیت‌الله یوسف صانعی.

در این میان آیت‌الله مهدوی کنی در سال ۱۳۵۹ به‌دلیل مسئولیت وزارت کشور استعفا داد که به جای ایشان آیت‌الله ابوالقاسم خزعلی منصوب شدند، اما در اسفند ۱۳۶۰ و پس از رحلت آیت‌الله ربانی شیرازی آیت‌الله مهدوی کنی به جای ایشان و برای بار دوم به عضویت شورای نگهبان درآمدند.

در دی ماه ۱۳۶۱ نیز آیت‌الله یوسف صانعی استعفا داد و حضرت امام (ره) به جای ایشان آیت‌الله محمدمهدی ربانی املشی را منصوب نمودند. طبق قانون در پایان سه سال اول بعد از قرعه کشی از میان این شش نفر، سه نفر از فق‌ها از شورا خارج شده و سه فقیه دیگر به جای آنان از سوی مقام رهبری منصوب شدند. بدین ترتیب آیت‌الله محمد مؤمن، آیت‌الله محمد محمدی گیلانی و آیت‌الله محمد امامی کاشانی به جای حضرات آیات مهدوی کنی، غلامرضا رضوانی و محمد مهدی ربانی املشی، کارشان را در شورای نگهبان آغاز کردند.

دور دوم شورای نگهبان با حضور آیت‌الله لطف‌الله صافی گلپایگانی، آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله ابوالقاسم خزعلی، آیت‌الله محمدی گیلانی، آیت‌الله محمد مؤمن و آیت‌الله امامی کاشانی تشکیل شد که با استعفای آیت‌الله صافی گلپایگانی در سال ۱۳۶۷ حضرت امام خمینی (ره)، آیت‌الله محمد یزدی را به‌عنوان جایگزین ایشان در شورای نگهبان منصوب کردند.

در دور سوم نیز اعضای قبلی به غیر از آیت‌الله یزدی که عهده‌دار ریاست قوه قضائیه شدند و به جای ایشان آیت‌الله غلامرضا رضوانی وارد شورای نگهبان گردیدند، مابقی فق‌ها ابقا شدند و تنها آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی در دی ماه ۱۳۷۳ جایگزین آیت‌الله محمدی گیلانی که به سمت ریاست دیوانعالی کشور نصب گردیده بودند، شد. دوره چهارم شورای نگهبان با تغییرات بیشتری آغاز شد.

در این دوره آیت‌الله رضا استادی پس از استعفای آیت‌الله امامی کاشانی جایگزین وی شده و آیت‌الله سیدحسن طاهری خرم‌آبادی به جای آیت‌الله ابوالقاسم خزعلی که وی نیز استعفا داده بود، وارد شورای نگهبان شد. در این دوره همچنین با ریاست آیت‌الله هاشمی شاهرودی بر قوه قضائیه، آیت‌الله محمد یزدی جایگزین او شده و بار دیگر وارد شورای نگهبان شد.

در دوره پنجم آیت‌الله صادق آملی لاریجانی و آیت‌الله محمد حسن قدیری جایگزین آیت‌الله سیدحسن طاهری خرم‌آبادی و آیت‌الله رضا استادی شدند. ضمن اینکه در سال ۱۳۸۸ آیت‌الله صادق آملی لاریجانی و آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی جای خود را در شورای نگهبان و ریاست قوه قضائیه عوض کردند.

در دوره ششم هم اعضای دوره پنجم ابقا شدند و شورا با حضور آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله محمد مؤمن، آیت‌الله غلامرضا رضوانی، آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی، آیت‌الله محمد یزدی، آیت‌الله سید محمدرضا مدرسی یزدی کارش را آغاز کرده و البته در تیرماه ۱۳۹۲ آیت‌الله محمدمهدی شب زنده‌دار به جای مرحوم آیت‌الله غلامرضا رضوانی، جایگزین ایشان در شورای نگهبان شد.

در هفتمین دوره شورای نگهبان که از سال ۱۳۹۵ آغاز شده است فقهایی، چون آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله محمد مؤمن، آیت‌الله محمدمهدی شب زنده‌دار، آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی، آیت‌الله سید محمد‌رضا مدرسی یزدی و آیت‌الله محمد یزدی حضور دارند.

منبع: روزنامه ایران