مدل نجات بانک‌های بحرانی

آیا در شرایط متزلزل‌شدن بنیان‌های مالی، سیاست‌گذار می‌تواند به نحوی در نظام مالی دخالت کند که هم زیان سپرده گذاران جبران شود و هم اقتصاد از تبعات این مداخله زیان چندانی نبیند؟ تجربه مداخله حاکمیت در زدودن سایه هراس از نظام بانکی کشور نشان می‌دهد که در چنین شرایطی انتخاب سیاست‌گذار پرداخت مستقیم به سپرده‌گذاران است.

راه‌حلی که از زاویه دید اقتصاددانان، با وجود جبران بخشی از زیان سپرده‌گذاران، تبعات منفی فراوانی برای اقتصاد به همراه خواهد داشت. این در حالی است که سیاست‌گذاران آمریکایی در اوج بحران مالی سال ۲۰۰۸ از راه‌حل دیگری برای ثبات‌بخشی به نظام مالی استفاده کردند. در این راه‌حل که محور اتکای آن بر ابزاری به نام «سهام ترجیحی» قرار داشت، وزارت خزانه‌داری آمریکا بیش از ۲۰۰ میلیارد دلار سرمایه به نظام بانکی این کشور تزریق کرد. راه‌حلی که حداقل سه مزیت در مقایسه با پرداخت مستقیم به سپرده‌گذاران داشت.

مراجعه تعداد کمتری از سپرده‌گذاران به بانک‌ها برای دریافت سپرده‌های خود به واسطه اطمینان از استحکام نظام مالی، کم‌شدن ریسک فعالیت نظام بانکی و متعهد شدن بانک‌ها به بازپرداخت تعهداتشان در قبال صرف منابع عمومی برای تقویت استحکام مالی؛ راه‌حلی که در نهایت هم صنعت بانکداری آمریکا را نجات داد و هم پاسخگوی هراس سپرده‌گذاران بود.

وزارت خزانه‌داری آمریکا در اوج احتمال بروز هراس بانکی در دوره پرتنش بحران مالی در سال ۲۰۰۸ با یک دوراهی مواجه بود؛ تخصیص حدود ۲۱۰ میلیارد دلار به تسویه تعهدات نظام بانکی در قالب سپرده‌گیری یعنی روشی شبیه روش به‌کار برده شده در ایران یا تزریق این رقم برای افزایش سرمایه نظام بانکی. تیموتی گیتنر، وزیر خزانه‌داری وقت آمریکا در این دوراهی تصمیم‌گرفت اعتبار اختصاص داده شده از سوی کنگره را به نحوی به نظام بانکی تزریق کند که ضمن افزایش سرمایه نظام بانکی و زدودن سایه هراس بانکی، انگیزه بانک‌ها برای تسویه بدهی ناشی از مداخله دولت را افزایش دهد.

به این ترتیب وزارت خزانه‌داری در اوج بحران مالی تصمیم به خرید سهام بانک‌ها در قالب «سهام ترجیحی» گرفت. راه‌حلی که حداقل سه مزیت در مقایسه با تخصیص اعتبار برای بازپرداخت تسهیلات داشت؛ با افزایش سرمایه بانک‌ها و انعکاس تصویر مستحکم از نظام مالی بخش کمتری از سپرده‌گذاران برای پس‌گرفتن پول خود به بانک‌ها مراجعه می‌کردند، استحکام نظام بانکی افزایش پیدا می‌کرد و در نهایت بانک‌ها ضمن رها شدن از دام تزلزل، ملزم به بازپرداخت تعهدات دولت در کمترین زمان ممکن بودند. این راه‌حل باعث شد تا با گذشت کمتر از دو سال از بحران مالی جهانی، تیتر روزنامه‌ها خبر از «عبور موج بحران» از اقتصاد آمریکا بدهند.

سایه سنگین بحران
برنامه تسویه دارایی‌های مشکل‌دار (TARP) در سال ۲۰۰۸ و با امضای «جرج دبلیو بوش» آغاز شد. چند ماه بعد و در نوامبر سال ۲۰۰۸، اوباما با کسب ۵۳ درصد از آرا، به‌عنوان چهل‌وچهارمین رئیس‌جمهور آمریکا انتخاب شد. اوباما برای کاهش عمق بحران مالی، برنامه «تحریک مالی» را در دستور کار دولت خود قرارداد.

آن هم در شرایطی که در اثر تغییر دبی جریان پول در اقتصاد آمریکا، بخش‌های مختلف اقتصاد و به‌خصوص بانک‌ها در فرآیندی مستمر، در حال نزدیک شدن به مرز فروپاشی بودند. طی این دوره، «بحران اعتبار» گریبان‌گیر اقتصاد آمریکا بود و ارزش دارایی بانک‌ها رفته‌رفته در حال کم‌شدن بود. در چنین شرایطی اوباما «تیموتی گیتنر» را که در فدرال‌رزرو نیویورک مشغول به کار بود به‌عنوان وزیر خزانه‌داری انتخاب کرد.

بر مبنای شایعاتی که در زمان کمپین‌های انتخابی سال ۲۰۰۸ رواج پیدا کرده‌بود این بانکدار آمریکایی، انتخاب هر دو رقیب انتخاباتی برای سکانداری وزارت خزانه‌داری بود.

به این ترتیب در اوج بحران مالی سال ۲۰۰۸ گیتنر به همراه «بن برنانکی» هدایت اقتصاد توفان‌زده آمریکا را در دست گرفت. پیش از روی کار آمدن گیتنر، کنگره برای خروج آمریکا از این وضعیت ناگوار، یک طرح کمک ۷۰۰ میلیارد دلاری در دو مرحله به تصویب رسانده‌بود و حالا هیات جدید حاکم بر اقتصاد آمریکا باید برای تخصیص ۳۵۰ میلیارد دلار تصمیم‌می‌گرفت.

طی آن دوره بخش‌های مختلف اقتصاد آمریکا از بخش مسکن و خودروسازی گرفته تا نظام بانکی درگیر مشکلات عدیده‌ای بودند. در چنین شرایطی و با ورشکست شدن سه بانک بزرگ آمریکایی تهدید دلهره‌آور «هراس بانکی» بر اقتصاد آمریکا سنگینی می‌کرد. احتمال ترسناکی که می‌توانست در یک چرخه منحوس تمامی بخش‌های اقتصاد آمریکا را تحت تاثیر قرار دهد؛ بنابراین گیتنر و برنانکی تقویت نظام بانکی آمریکا را به‌عنوان مهم‌ترین اولویت برنامه ثبات‌ساز خود در دستور کار قرار دادند.

شکست در گام اول
برنامه توانبخشی به نظام مالی آمریکا در دو مرحله اجرا شد. در مرحله نخست قرار بر این شد که دارایی‌های نظام بانکی به بخش خصوصی واگذار شود. برای افزایش انگیزه در بین خریداران، امتیازات ویژه‌ای در نظر گرفته شد. در مرحله نخست اجرای این طرح، اوضاع نظام بانکی با دقت مورد بررسی قرار گرفت تا مشخص شود بازیابی توان نظام بانکی آمریکا به چه میزان سرمایه نیاز دارد.

گیتنر در آغاز اجرای «برنامه سرمایه‌گذاری عمومی بخش خصوصی» (PPIP) تخمین می‌زد که حراج دارایی‌های سمی نظام بانکی می‌تواند باعث ایجاد سرمایه هزار میلیارد دلاری برای بانک‌ها شود، اما نتیجه فروش دارایی‌های سمی اصلا مطابق انتظار وزیر خزانه داری وقت آمریکا نبود چرا که بخش خصوصی تنها حاضر به خرید ۴۰ میلیارد دلار از دارایی‌های مسموم نظام بانکی شده بود.

پس از این شکست غیرمنتظره، مساله خرید دارایی‌های مسموم بانک‌ها از طریق وزارت خزانه‌داری مطرح شد. خرید این دارایی‌ها با ارزش اسمی می‌توانست بخشی از مشکل سرمایه نظام بانکی را حل کند، اما خرید این دارایی‌های با ارزش بازار در عمل گرهی از کار نظام بانکی باز نمی‌کرد. در نهایت پیشنهاد خرید دارایی‌های مسموم از سوی وزارت خزانه‌داری نتوانست گیتنر را راضی کند. این در حالی بود که در ابتدای ماه مارس سال ۲۰۰۸ فدرال رزرو اعلام کرد که قصد خرید برخی از دارایی‌های سمی نظام بانکی را دارد.

افزون بر این فدرال رزرو در میانه سال ۲۰۰۸ تصمیم به خرید اوراق با پشتوانه دارایی ملکی گرفت. اگرچه خرید این دارایی‌ها در کنار برنامه تحریک مالی تا حدی در توانبخشی به نظام بانکی آمریکا اثرگذار بود، اما هنوز بازار با دید تردید به استحکام نظام بانکی نگاه می‌کرد. در گام بعدی فدرال رزرو تصمیم گرفت تا با شفاف‌سازی ترازنامه بانک‌ها و تخمین وضعیت استحکام گره‌های نظام مالی، این فرضیه را در اذهان بازیگران اقتصاد تقویت کند که موج بحران رفته رفته در حال تحلیل است و احتمال تکرار «رکود بزرگ» به صفر رسیده‌است.

شیوه تزریق سرمایه
زمانی که احتمال وقوع هراس در نظام بانکی به حداکثر رسیده‌بود، تزریق سرمایه به نظام بانکی برای کاهش این احتمال به یک ضرورت تبدیل شد. سیاست‌گذاران باید از راه‌حلی استفاده می‌کردند که در اذهان عمومی نسبت به توان بانک‌ها برای بازپرداخت تعهدات خود اطمینان‌خاطر ایجاد کند. در چنین شرایطی سیاست‌گذاران آمریکایی و در راس آن‌ها برنانکی و گیتنر دو راه‌حل پیش‌رو داشتند؛ نخست اینکه رقم تصویب شده کنگره را صرف خرید اوراق بانکی و بازپرداخت تعهدات سپرده‌گذاران کنند.

شبیه به اتفاقی که در رابطه با موسسات مالی غیرمجاز در ایران افتاد. راه حل دوم تزریق بخش بیشتری از رقم تصویب شده در کنگره به شبکه بانکی در قالب افزایش سرمایه بود. مزیت راه حل دوم نسبت به راه‌حل اول این بود که با افزایش استحکام نظام بانکی، هم بخش کمتری از سپرده‌گذاران برای دریافت سپرده‌های خود مراجعه می‌کردند و هم بخش بیشتری از علایم بیماری نظام بانکی را از بین می‌برد. در چنین شرایطی بانک مرکزی و وزارت خزانه‌داری دو نقش متفاوت بر عهده گرفتند. فدرال‌رزرو در ماه‌های میانی سال ۲۰۰۸ به‌عنوان خریدار وارد بازار اوراق بانکی با پشتوانه دارایی‌های مسموم شد.

اما وزارت خزانه‌داری ترجیح داد ضمن تزریق حدود ۲۱۰ میلیارد دلار به شبکه بانکی برای افزایش میزان سرمایه، از مکانیزمی استفاده کند که انگیزه بهبود و بازپرداخت تعهدات ناشی از این مداخله را در شبکه بانکی ایجاد کند. به این ترتیب بانک مرکزی در حدود ۱۰۰ میلیارد دلار از دارایی‌های مسموم یا اوراق متکی به دارایی‌های مسموم را خریداری کرد. اما وزارت خزانه‌داری اقدام به تزریق حدود ۲۱۰ میلیارد دلار برای افزایش سرمایه شبکه بانکی در قالب ۴ برنامه کرد. مهم‌ترین ابزار مورد استفاده در برنامه وزارت خزانه‌داری «سهام ترجیحی» بود.

سهام ترجیحی یا سهام ممتاز که برخی از ویژگی‌های اوراق قرضه و سهام عادی را دارد نوعی از مالکیت اولویت‌دار بر سهام را مشخص می‌کند. سود این نوع سهم به‌طور ثابت پرداخت می‌شود و حتی در صورتی که شرکت قادر به پرداخت سود این سهام نباشد، سود این گونه سهام به‌صورت انباشته در سال یا سال‌های بعد پرداخت خواهد شد. گاهی سهام ممتاز پس از چند سال قابل تبدیل به سهام عادی به قیمت ارزش اسمی خواهند بود و در صورتی که قابل بازخرید باشند، شرکت در یک تاریخ معین مبلغ بازخرید را به سهامدار پرداخت می‌کند.

برنامه چهارضلعی
اجزای برنامه چهارضلعی وزارت خزانه‌داری شامل «بازخرید سرمایه»، «سرمایه‌گذاری هدف‌گذاری شده»، «تضمین دارایی» و «توسعه ابتکاری سرمایه عمومی» بود. در ضلع نخست این برنامه وزارت خزانه‌داری آمریکا در قالب برنامه «بازخرید سرمایه» (Capital Repurchase Program) به‌جای خرید دارایی مسموم نظام بانکی، اقدام به خرید «سهام ترجیحی» بانک‌ها کرد.

این اقدام از یک‌سو سرمایه موردنیاز برای بهبود اوضاع را در اختیار بانک‌ها می‌گذاشت و از سوی دیگر به واسطه قابلیت ویژه سهام خریداری از سوی دولت انگیزه سودآوری بیشتر را در بانک‌ها ایجاد می‌کرد چراکه این سهام ترجیحی به این معنا بود که بانک‌ها پیش از تقسیم سود باید بدهی خود با دولت را تسویه کنند. بر مبنای تخمین‌های صورت گرفته حجم سهام ترجیحی در زمان بحران مالی آمریکا رقمی در حدود ۲۱۰ میلیارد دلار بود.

در دومین محور از برنامه‌های وزارت خزانه‌داری که تمایلی به خرید اوراق با پشتوانه ملکی نداشت، این وزارت‌خانه در قالب برنامه سرمایه‌گذاری هدفمند اقدام به خرید ۴۰ میلیارد دلار از سهام دو بانک بزرگ «سیتی‌گروپ» و «بانک آمریکا» کرد. وزارت خزانه‌داری همچنین در قالب سومین محور از برنامه توان‌بخشی به نظام بانکی اقدام به تضمین دارایی این دو بانک بزرگ کرد.

چهارمین ضلع برنامه اصلاحی نیر توسعه ابتکاری سرمایه عمومی بود که به‌طور ویژه برای بانک‌های کوچکتر که بخش عمده‌ای از وام‌های خود را به افراد کم‌درآمد یا کسب‌وکار‌های خرد و متوسط اختصاص داده‌بودند به اجرا درآمد. بر مبنای آمار‌های موجود در حال‌حاضر نظام بانکی آمریکا در حدود ۲۰۰ میلیارد دلار از تعهدات خود در قبال وزارت خزانه‌داری را تسویه کرده‌است. رفتاری که نتیجه وجود نوعی قید اجباری در شیوه مداخله وزارت خزانه‌داری آمریکا بود که بانک‌ها را ملزم به در اولویت قرار دادن این تعهدات می‌کرد.

مقایسه راه‌حل ایرانی و آمریکایی بحران بانکی
شیوه مداخله سیاست‌گذاران آمریکایی در شرایط تزلزل بانکی یک فرق اساسی با روند تسویه تعهدات موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز در قبال سپرده‌گذاران داشت. سیاست‌گذار در ایران تصمیم‌گرفت با پرداخت حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان تنش ناشی از بازی پولی موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز را حل کند.

نکته جالب توجه این است که رقم اختصاص داده‌شده به بازپرداخت تعهدات این موسسات تقریبا برابر با میزان سرمایه حال حاضر ۲۰ بانک بورسی در ایران است. اما فدرال رزرو در اوج بحران مالی و در حالی که تئوری «خیلی بزرگ برای ورشکسته‌شدن» به چالش کشیده شده بود، با تزریق سرمایه به شبکه بانکی در قبال ایجاد تعهدات الزام‌آور ضمن تقویت قدرت نقش‌آفرینی نظام بانکی در چرخه مالی، سایه هراس را از سر نظام بانکی دور کرد.

بررسی آمار‌های فدرال‌رزرو نشان می‌دهد که حجم خرید سهام ترجیحی از سوی وزارت خزانه‌داری تقریبا معادل با ۵۰ درصد از سرمایه نظام بانکی آمریکا در سال ۲۰۰۷ بود. با احتساب مداخله بانک مرکزی هزینه استحکام بخشی به نظام بانکی آمریکا معادل ۶۶ درصد میزان سرمایه نظام بانکی آمریکا در آغاز سال ۲۰۰۸ بود.

سیاست‌گذاران آمریکا در شرایط تنش‌مالی، بین دو گزینه نجات نظام مالی و نجات سپرده‌گذاران، توان‌بخشی به نظام مالی را انتخاب کردند. گزینه‌ای که البته دربردارنده تعهدات بانک در قالب سپرده‌گذاران نیز بود. در نتیجه این راه‌حل به نوعی هم صنعت بانکداری در این کشور را نجات داد و هم‌سپرده‌گذاران را.

اما در ایران سیاست‌گذار تصمیم‌گرفت که با پرداختن هزینه نسبی بیشتر تعهدات نظام بانکی در قبال سپرده‌گذاران، هم منابع عمومی را صرف پرداخت تعهدات ناشی از قصور موسسات مالی کند و هم در نهایت با صرف هزینه‌ای معادل با سرمایه نظام بانکی، دستاوردی در زمینه اصلاح نظام بانکی نداشته‌باشد.