تحول در نظام اداری و توسعه

دکتر رحمان قهرمان‌پور | نخستین بار پس از بحران‌های آمریکای شمالی در دهه ۱۹۸۰ و موفقیت ممالک آسیای شرقی در همان سال‌ها بود که این پرسش جدی مطرح شد که علت شکست اولی و موفقیت دومی کدام است؟

چرا نهاد‌های توسعه‌ای در آمریکای لاتین دهه ۱۹۸۰ شکست خوردند، اما همان نهاد‌ها در شرق آسیا موفق شدند؟ از اینجا بود که تمرکز پژوهشگران توسعه بر بستر یا محیطی که نهاد‌های توسعه‌ای در آن عمل می‌کنند آغاز شد.

تحول در نظام اداری و توسعه
از این زاویه پاسخ پرسش فوق این بود، بستر فرهنگی، اجتماعی و تاریخی در آمریکای لاتین مانع از آن شد که نهاد‌های توسعه‌ای در این منطقه موفق شوند درحالی‌که عواملی نظیر فرهنگ منضبط، اخلاق کار سلسله مراتبی و وجود هویت‌های ملی قدرتمند در شرق آسیا زمینه‌ساز موفقیت نهاد‌های توسعه‌ای شد.

اما مفهوم بستر یا محیط عمل نهاد‌ها دقت و کارآیی لازم را نداشت و نمی‌توانست برخی موارد را توضیح دهد. با شروع جدی بحث نهادگرایی در توسعه مخصوصا در میان اقتصاددانان بحث ظرفیت دولت یا ظرفیت حکمرانی خوب و اعمال حاکمیت به‌عنوان یک متغیر مهم مورد توجه قرار گرفت.

حال پرسش این بود که یک دولت درعمل چگونه می‌تواند ظرفیت حکمرانی و اعمال قدرت خود را افزایش دهد؟ یکی از پاسخ‌های معتبر به این پرسش ارجاع به ظرفیت نظام بوروکراتیک یا دیوانسالاری در تعبیر وبری آن بود. در تعریف وبر از دولت دو مولفه یا ویژگی اهمیت کلیدی دارند.

انحصار به‌کارگیری خشونت و داشتن دیوانسالاری کارآمد. اگر دولتی بتواند به‌صورت موثر این دو ویژگی را داشته و از آن‌ها استفاده کند یک دولت کارآمد است. در حالی‌که داگلاس نورث در بحث توسعه بر اهمیت مهار و کنترل خشونت از طریق معامله در داخل حاکمیت یا همان ائتلاف مسلط تاکید می‌کند، فوکویاما اهمیت نظام اداری کارآمد و مستقل را برجسته‌تر می‌کند.

او معتقد است توسعه، ماحصل ایجاد توازن میان سه مولفه است۱- نظام اداری مستقل و قوی ۲- حاکمیت قانون ۳- پاسخگو بودن حکومت در برابر مردم یا همان دموکراسی. فوکویاما در اثر برجسته خود یعنی نظم و زوال سیاسی ادعا می‌کند وقتی دموکراسی و رای دادن بر وجود حاکمیت قانون پیشی می‌گیرد پدیده‌ای رخ می‌دهد که می‌توان آن را حامی‌پروری نامید. چون بوروکراسی مستقل و کارآمدی وجود ندارد که جلوی دست‌اندازی سیاسیون بر اموال عمومی را بگیرد.

سیاست‌مداران برای حفظ و بسط قدرت به حامی‌پروری سیاسی روی می‌آورند. تیم‌های حمایتی خاصی برای خود درست می‌کنند و بعد از برنده شدن در انتخابات آن‌ها را وارد بوروکراسی و پست‌های اداری می‌کنند. به تدریج نهاد‌های تخصصی به‌دلیل ورود افراد وابسته به باند‌های سیاسی و حمایتی ضعیف و ضعیف‌تر می‌شوند و نمی‌توانند وظایف تخصصی خود را انجام دهند. این اتفاقی بود که در دهه‌های گذشته در یونان رخ داد.

نهاد‌های تخصصی توسعه مثل بانک‌مرکزی به تدریج در اختیار وابستگان و حامیان این یا آن حزب قرار گرفت. همان عده با ورود خود به این نهاد حقوق خودشان را افزایش دادند ضمن اینکه به‌دلیل حمایت سیاسی بیرونی خود را موظف به پاسخگویی حتی در برابر مافوق خود نمی‌دیدند. فساد اداری و بالاتر از آن غارت اموال عمومی از طریق دیوانسالاری محصول چنین وضعیتی است.

در یونان این دیوانسالاری به قدری ضعیف شد که چند میلیون نفر بدون حضور فیزیکی در ادارات حقوق ماهانه می‌گرفتند و چند میلیون نفر مرده هم با ثبت نشدن فوت حقوق بازنشستگی می‌گرفتند. این درحالی است که مثلا درجایی مثل ژاپن بهترین فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های معتبر بلافاصله بعد از اتمام تحصیلات وارد دیوانسالاری می‌شوند تا آن را حرفه‌ای و تخصصی اداره کنند.

یا در کره‌جنوبی دانشجویانی را که قرار است در آینده وارد وزارتخانه شوند جهت آشنایی با فلان کشور به دانشگاه‌های آن می‌فرستند.

همه این موارد گویای اهمیت زائدالوصف دیوانسالاری در توسعه است. چیزی که در اغلب کشور‌های در حال توسعه و از جمله ایران دست‌کم گرفته می‌شود. فوکویاما این جمله طلایی، اما تلخ هانتینگتون را تکرار می‌کند که پیش از تولید قدرت نمی‌توان و‌ای بسا عقلانی نیست که آن را محدود کرد.

اما در جوامع در حال توسعه و مخصوصا در میان روشنفکران آن ضدیت با هر نوع تولید و انباشت قدرت یک سنت و باعث افتخار است. در آمریکای لاتین چپ‌ها و در خاورمیانه ناسیونالیست‌ها و چپ‌ها و نیرو‌های مذهبی همواره سر ناسازگاری با قدرت داشته‌اند و بوروکراسی به‌عنوان یکی از مظاهر انباشت و بازتولید قدرت نکوهیده شده است.

راز ایجاد نهاد‌های انقلابی موازی با نهاد‌های مرسوم بوروکراتیک را در همین نکته باید جست‌وجو کرد. آن‌ها همواره نسبت به عملکرد بوروکرات‌ها و تکنوکرات‌های حرفه‌ای و متخصص بدبین هستند.

در حالی که واقعیت‌های میدانی نشان می‌دهند در هر سازمانی حرفه‌ای‌ها به تدریج بر سازمان مسلط می‌شوند و گریزی از این امر نیست. مقامات انتصابی و سیاسی به‌ندرت می‌توانند از پس بوروکرات‌های حرفه‌ای برآیند؛ بنابراین وقتی بوروکرات‌ها تمایلی به هدایت دیوانسالاری در راستای اهداف نظام سیاسی نداشته باشند، تصمیم‌های ولو مهم و اساسی گرفتار سیاهچاله نظام اداری می‌شوند. تاسیس نهاد‌های موازی هم چاره‌کار نیست.

زیرا این نهاد‌ها مشروعیت و تخصص لازم را ندارند. حرف بحث‌برانگیز فوکویاما در کتاب نظم و زوال سیاسی این است که اگر کشوری نظام اداری کارآمد و مستقل نداشته باشد شانس آن برای توسعه، کمتر و کمتر خواهد شد. این به معنای نادیده گرفتن نقش و اهمیت نخبگان یا همان ائتلاف مسلط در توسعه نیست، بلکه می‌گوید در فقدان نظام بوروکراتیک مستقل و کارآمد مسیر توسعه طولانی‌تر و دشوارتر می‌شود.

فوکویاما نشان می‌دهد تجربه استعمار در نهادسازی در آسیا و شرق آفریقا متفاوت بود و باعث شد شرق آفریقا به‌دلیل نداشتن نهاد‌های استعماری قوی از روند توسعه عقب بیفتد.

زیرا استعمار در اواخر دوره خود، انگیزه لازم را برای نهادسازی نداشت. به باور فوکویاما فساد اداری قبل از هر چیز نتیجه رشد پدیده حامی‌پروری است و این نکته مهمی در مساله فسادستیزی در ایران است که در سال‌های اخیر وارد رقابت‌های سیاسی شده است. به بیان خیلی ساده تا زمانی که نظام اداری مستقل و کارآمد نشده و توان اجرای حاکمیت قانون (چه برای ائتلاف مسلط و چه برای همه مردم) را نداشته باشد انتظار کاهش فساد واقع‌بینانه نیست.

زیرا فساد محصول رشد شبکه‌های حامی‌پرور سیاسی است. خوشبختانه اهمیت نظام بوروکراتیک در روند توسعه در سال‌های اخیر مورد توجه پژوهشگران ایرانی قرار گرفته و این نکته مهمی است. بحث تقدم یا تاخر توسعه سیاسی بر توسعه اقتصادی فروکش کرده و قدرت‌ستیزی تا حدی در میان روشنفکران تعدیل شده است.

اما واضح است که معنای این حرف تسهیل مسیر توسعه نیست. هنوز موانع جدی فکری و نهادی در برابر توسعه در ایران وجود دارد. تحول اداری در ایران به‌دلیل گره‌خوردن آن با زندگی حدود ۲۰ میلیون ایرانی کاری بسیار دشوار از نظر سیاسی است و می‌تواند به تنهایی پایگاه رای یک جریان سیاسی را متزلزل کند.

از طرف دیگر، با در هم‌تنیدگی منافع بوروکراتیک و منافع بخش‌خصولتی مواجهیم. عمده مدیران خصولتی از بخش دولتی راهی بخش خصولتی شده‌اند و در اتخاذ تصمیم‌هایی که مانع حضور همزمان آن‌ها در بخش خصولتی و دولتی می‌شود ذی‌نفع هستند. گذشته از همه این‌ها در تاریخ معاصرایران تحول بوروکراتیک و متحول‌کردن نظام اداری به‌ندرت در کانون بحث‌های عرصه عمومی و حتی نظام تصمیم‌گیری بوده است.

در حالی‌که شیوه‌های اداره کشور با ظهور فناوری‌های جدید و مخصوصا هوش مصنوعی به سرعت در حال روزآمد شدن است. تحول اداری در ایران بی‌شباهت به حذف یارانه‌ها نیست. دست بردن در آن یعنی دست بردن در منافع مادی و زندگی و منزلت اجتماعی حدود ۵ میلیون خانوار ایرانی.

اما گریزی از این امر نیست. پیش از آنکه تجربه تلخ حذف یارانه‌ها درباره تحول اداری تکرار شود باید چاره‌اندیشی کرد.