لنگرگاه بودجه

رضا خسروی | چندی پیش گفت‌وگویی منتشر شد که جان کلامش این بود؛ «اقتصاد ایران لنگر ندارد.» این سخن تازه، به تجربه کشور‌های توسعه‌یافته و خارج شده از دام فقر مستند شده بود.

براساس این سخن، لنگر انتخاب شده باید به‌گونه‌ای باشد که بتواند سیاست‌گذاری اقتصادی را از دام اصطکاک‌ها و تنش‌ها خارج کند. اما در کنار لنگر اقتصادی، باید به یک لنگر دیگر نیز توجه کرد؛ لنگر بودجه. اهمیت این لنگر از لنگر اقتصادی کمتر نیست و غفلت از آن می‌تواند پیامد‌های زیادی داشته باشد.

به‌جز کشور‌های نفتی که صادرات نفت بخش بسیار مهمی از درآمد دولت و صادرات آن‌ها را تشکیل می‌دهد، در همه کشورها، نقش لنگر بودجه در میان مدت «تعیین سقف بدهی‌های دولت» است. به این معنا که برای بدهی‌های دولت یک سقف مشخص تعیین می‌شود و تخطی از آن سقف به منزله خروج از قاعده مشخص شده است.

جدا از پیچیدگی‌های مربوط به این شاخص، این لنگر سیاست‌گذاری مالی دولت دارای یک ایده اصلی نهفته است: دولت‌ها به‌دلیل نوسانات اقتصادی و نیز اعمال سیاست‌های اقتصادی موافق یا مخالف چرخه اقتصادی، بودجه سالانه پرنوسانی می‌توانند داشته باشند که احتمالا با کسری مواجه است، جبران این کسری با انتشار اوراق، چه ارزی و چه به پول داخلی، تامین مالی می‌شود.

دولت‌ها به‌دلیل ماهیت و جایگاهی که دارند می‌توانند حجم بدهی خود را بیشتر از درآمد‌های سالانه بالا ببرند؛ ولی اگر حجم بدهی‌ها از یک آستانه‌ای فراتر رود، کسانی که اوراق را خریداری می‌کنند ممکن است نسبت به ادامه خرید اوراق تردید کنند؛ چرا که تصور می‌کنند دولت قادر به بازپرداخت بدهی‌های خود نیست.

در این‌صورت یا نرخ‌های بالای سود را از دولت طلب می‌کنند یا اینکه کلا از بازار خارج می‌شوند. نتیجه این است که دولت دیگر قادر به فروش اوراق خود نیست. این دو اتفاق در بسیاری از کشور‌ها و در دوره‌های مختلف رخ داده و زمان آن بسته به آستانه تحمل بازار متفاوت است.

البته آستانه تحمل بازار با عملکرد گذشته، وضعیت اقتصادی، سطح دسترسی دولت به بازار، عمق بازار‌های مالی و... ارتباط دارد. این آستانه برای کشور‌های پیشرفته صنعتی بسیار بالاست؛ ولی برای کشور‌های کمتر توسعه‌یافته می‌تواند ارقام بسیار پایینی باشد.

در ایران، بسیاری، شاید به‌درستی باور دارند که این شاخص نمی‌تواند چندان معیار و لنگر بودجه باشد؛ چراکه عمده بدهی‌های دولت به‌صورت اوراق درنیامده است و عملا حجمی از بدهی‌های دولت که در دست مردم به شکل اوراق قرار دارد، بسیار پایین است. در اقتصادی مانند ایران عمده بدهی دولت در ترازنامه بانک‌ها انبار شده و ناترازی ترازنامه بانک‌ها نیز از همین جا ناشی شده است؛ بنابراین نگرانی از بابت گستره اوراق در دست مردم نیست.

این استدلال را می‌توان پذیرفت و حتی قبول کرد که با توجه به کم‌بودن اوراق دولتی، شاید دولت نباید نگران فروش نرفتن اوراق خود و مانند آن باشد. اما ماجرا فقط این نیست یا به بیان روشن‌تر ماجرا چیز دیگری است؛ حجم بدهی دولت عامل تعیین‌کننده و لنگر بودجه است.

اما پدیده جالب و غم‌انگیز اقتصاد ایران آن است که به‌دلیل بدفهمی کسری بودجه و اساسا تامین مالی کسری بودجه، دولت حتی امروز هم در انتشار اوراق بسیار محافظه‌کار است. استدلال دولت این است که با انتشار اوراق، دولت مکلف می‌شود در سال‌های آتی علاوه بر پرداخت اصل بدهی، میزان سود اوراق را نیز پرداخت کند و این یعنی افزایش هزینه‌های دولت.

در همین راستا دولت‌ها نتیجه می‌گیرند که بهتر است اوراق منتشر نکنند و به‌جای آن، مانند چهار دهه گذشته، پروژه‌های دولتی و شرکت‌های دولتی را از طریق اجبار بانک‌ها به تامین مالی آن‌ها پیش ببرند. البته از سوی دیگر، چشم خود را بر وضعیت ترازنامه بانک‌ها ببندند و اجازه دهند تا بانک‌ها هر سال سود‌های موهومی از ناحیه همین پروژه‌ها شناسایی کنند و حلقه موهوم اقتصاد ایران کامل شود.

در این مختصات، دولت ابدا توجهی ندارد که این شکل بلع منابع بانک‌ها اجازه نمی‌دهد منابعی برای وام‌دهی به بخش‌خصوصی واقعی بماند. این اثر برون‌رانی، موجب کاهش سرمایه‌گذاری واقعی در اقتصاد و کاهش توان تولیدی اقتصاد می‌شود. همان اتفاقی که امروزه در اقتصاد ایران افتاده است.

البته این رویه معیوب در کنار تضعیف توان تولید اقتصاد کشور، بخش قابل‌توجهی از منابع بانکی را نیز خشکانده است؛ برخی تخمین‌ها نشان می‌دهد سیستم بانکی ایران برای تجدید ساختار و احیای ترازنامه خود به حدود ۸۰۰ هزار میلیارد تومان سرمایه نیاز دارد؛ عددی که سهم چشمگیری در سطح دارایی‌های سیستم بانکی داشته است.

دولت به‌منظور نجات اقتصاد ایران، لازم است سه کار مهم را بدون درنگ انجام دهد:

۱- کسری بودجه را به درستی تعریف کند تا دیگر شاهد نباشیم رئیس سازمان برنامه بگوید: کسری بودجه امسال صفراست! در حسابداری مدرن، درآمد دولت تنها از ناحیه مالیات است و پس از کسر هزینه‌ها از این محل، هر آنچه می‌ماند کسری بودجه است.

اگر این کسری از محل فروش نفت تامین شود، فروش دارایی‌های دولت است و تامین مالی بودجه؛ بدیهی است که در این‌صورت فروش نفت، درآمد نیست، بلکه تامین کسری بودجه است. البته در حوزه مالیاتی نیز باید اصلاحاتی صورت بگیرد. در این حوزه می‌توان به سمت کاهش نرخ مالیات بر درآمد و استقرار فراگیر مالیات بر فروش با نرخ پایین حرکت کرد؛ سیاستی که در اقتصاد‌هایی مانند کانادا و آمریکا درحال اجرا است.

۲- نجات اقتصاد ایران بی‌شک در گرو سرمایه‌گذاری واقعی بخش‌خصوصی و افزایش توان تولیدی است که با کاهش کسری بودجه دولت امکان‌پذیر است؛ این کاهش یعنی افزایش درآمد‌های مالیاتی و کاهش هزینه‌های دولت.

۳- انتشار اوراق در اقتصاد ایران منجر به رهایی بخش نظام بانکی از سیطره دولت خواهد شد. ادامه برداشت اشتباه از اوراق دولتی و ادامه تلنبار کردن ترازنامه بانک‌ها با پروژه‌های دولتی و نیمه‌دولتی، یعنی نابودی اقتصاد ایران و البته شبکه بانکی کشور؛ بنابراین دولت باید رقم دقیق بدهی خود را بدون تعارف مشخص کند.

این رقم باید شامل اوراق منتشرشده و بدهی‌های مستتر در ترازنامه شرکت‌ها و بانک‌ها باشد. این عدد باید لنگر بودجه‌ریزی کشور باشد، عبور این عدد از یک آستانه مجاز، اقتصاد ایران را به شرحی که در بالا گذشت، بی‌تردید با مشکلات جدی مواجه خواهد کرد. دعوای بی‌حاصل در مورد لزوم اوراق یا میزان بدهی دولت و مانند آن دعوای کودکانه است. اقتصاد و سیاست‌گذاری اقتصادی جایی است برای بزرگان و سیاست‌گذاران شجاع و دقیق.