بازی برد- برد سوخت

تنظیم بخش حامل‌های انرژی در ایران چه آسیب‌هایی داشته است؟ مطالعات جامع اقتصاد ایران نشان می‌دهد که مداخله گسترده دولت در بازار انرژی، ۶ عارضه در پی دارد. «افزایش مصرف سرانه و کاهش کارآیی در مدیریت مصرف»، «فرار سرمایه»، «کاهش اختیارات دولت»، «نابجایی در سرمایه‌گذاری»، «بی‌عدالتی یارانه‌ای» و «افزایش قاچاق» پیامد‌های حضور حداکثری دولت در این بخش بوده است.

دولت‌ها طی این سال‌ها با نرخ‌گذاری دستوری سعی داشتند که از بروز تورم جلوگیری کنند؛ اما مدیریت تورمی از این راه نیز محقق نشده است. در نتیجه یک بازی باخت- باخت رقم خورده که هم از اعتبار سیاست‌گذار کاسته و هم به ضرر آحاد مردم تمام شده است.

برای اینکه این معادله تبدیل به یک بازی برد- برد برای دولت و مصرف‌کنندگان شود، یک پیش‌شرط دارد: «مداخله دولت در بازار انرژی محدود و زمینه برای مشارکت آحاد اقتصادی فراهم شود.» یکی از گزینه‌های نزدیک که چنین هدفی را تامین کند، طرح «سرانه بنزین» است.

در این طرح مردم و مصرف‌کنندگان به‌عنوان یک ضلع، وارد بازی می‌شوند و نقشی تعیین‌کننده می‌یابند؛ در حالی‌که در مدل فعلی، چنین نقشی برای مصرف‌کننده نهایی در نظر گرفته نشده است.

بازی برد - برد سوخت
به‌رغم اینکه بسیاری بر این باورند مداخله دولت در بخش انرژی، به سود مردم و به خصوص اقشار کم‌درآمد جامعه است، اما مطالعات بسیاری نشان می‌دهد حداقل این سیاست دارای ۶ پیامد منفی است: «افزایش مصرف سرانه و کاهش کارآیی در مصرف انرژی»، «فرار سرمایه»، «کاهش اختیارات دولت»، «نابجایی در سرمایه‌گذاری»، «بی‌عدالتی یارانه‌ای» و «افزایش قاچاق». طی دهه‌های گذشته تمام دولت‌هایی که در کشور بر سر کار آمده‌اند به منظور حمایت از خانوار‌ها دست به مداخله در بازار انرژی زده‌اند.

اما سیاست‌گذاران به‌جای حل ریشه مشکلات تورمی سعی در کنترل عواملی داشته‌اند که معلول بوده‌اند. رویکردی که شرایط باخت‌-‌باخت را برای مصرف‌کننده و سیاست‌گذار به وجود آورده است. در مطالعات جامع اقتصاد ایران که توسط مسعود نیلی و همکارانش انجام گرفته است عواقب دخالت دولت در بازار انرژی به تفصیل بررسی شده است.

مداخلات بازار انرژی
مداخلات دولت در بازار انرژی چه عواقبی در پی خواهد داشت؟ سوالی که ذهن بسیاری از تحلیلگران و فعالان اقتصادی را به خود مشغول داشته است. مکانیزم اصلی نوسانات درآمد‌های نفتی و مخارج دولت از طریق افزایش پایه پولی است. از سوی دیگر به‌دلیل اینکه افزایش تورم، یک شاخص نامطلوب محسوب می‌شود، همواره سیاست‌گذار سعی کرده است که به این پدیده واکنش نشان دهد.

تجربه ثابت کرده است که در ایران سیاست‌گذار معمولا با سه روش به مقابله با اثر تورمی پرداخته است. ۱. پایین نگه‌داشتن قیمت کالا‌های اساسی از جمله حامل‌های انرژی، ۲. کاهش هزینه‌های ارزی خانوار‌ها و بنگاه‌ها از راه تثبیت نرخ ارز و ۳. افزایش واردات و کاهش هزینه‌های مالی از طریق پایین نگه‌داشتن دستوری نرخ سود بانکی عمده‌ترین این روش‌هاست.

مرور تمام این روش‌ها نشان می‌دهد سیاست‌گذار از طریق روش‌های دستوری و دخالت در مکانیزم بازار سعی بر جلوگیری از انتقال آثار تورمی نوسانات قیمت کالا‌های اساسی از جمله انرژی داشته است.

افزایش مصرف سرانه و فرار سرمایه
قیمت‌های نسبی نقش مهمی در تعاد‌ل‌های اقتصادی بازی می‌کنند. قیمت‌های نسبی پایه تصمیم‌گیری بازیگران سمت تقاضا و عرضه اقتصاد برای مصرف و تولید است. با توجه به کارکرد قیمت‌های نسبی در نقطه تعادل عرضه و تقاضا می‌توان رفتار مصرفی و تولیدی بازیگران اقتصاد ایران را به خوبی تشریح کرد. در سمت تقاضا با ثابت نگه‌داشتن قیمت اسمی حامل‌های انرژی و متعاقبا کاهش قیمت‌های نسبی این کالا‌ها میزان مصرف انرژی افزایش می‌یابد و مصرف‌کننده توجهی به بهره‌وری میزان انرژی مصرفی نمی‌کند.

سرانه مصرف انرژی افزایش می‌یابد و تولید نیز نسبت به سابق انرژی‌بر‌تر خواهد شد. در سمت عرضه نیز با توجه به اینکه قیمت نسبی انرژی رو به کاهش است سرمایه‌گذاری در این بخش کم‌کم جذابیت خود را از دست خواهد داد.

مشاهده می‌شود که به‌دلیل سیاست کنترل دستوری قیمت، قیمت حقیقی حامل‌های انرژی به‌طور پیوسته در سال‌های اخیر رو به کاهش بوده است. این کاهش تا آنجا ادامه پیدا می‌کند که دیگر ادامه این روند ممکن نیست و دولت هر چند سال یک‌بار دست به تعدیل قیمت‌ها می‌زند.

کاهش اختیارات دولت
هر چه یارانه قیمتی پرداختی توسط دولت برای حامل‌های انرژی افزایش یابد، دست دولت برای تامین مالی خدمات عمومی کشور بسته خواهد شد. به‌عنوان مثال از زمانی که بودجه هدفمندی یارانه‌ها در کشور تصویب شد، بخش عظیمی از درآمد دولت (بیش از ۴۲ هزار میلیارد تومان) صرف اعطای یارانه نقدی می‌شود.

محاسبات نشان می‌دهد یارانه پنهان انرژی -که برابر است با تفاوت قیمت دستوری با قیمت‌های جهانی- که توسط دولت پرداخت می‌شود بیشتر از مقدار کل بودجه عمومی دولت در یک سال است. یکی از معضلات بزرگ عدم شفاف‌سازی حجم عظیم این یارانه عدم انعکاس آن در بودجه سالانه است.

اگر این ردیف نیز در بودجه ثبت شود امکان آن وجود خواهد داشت که رفته رفته با اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، دولت بتواند به وضایف اصلی خود بپردازد. براساس آمار سال ۲۰۱۳ حجم یارانه قیمتی پرداختی توسط دولت ۳۸/ ۱ برابر بودجه عمومی دولت است.

این نسبت بیانگر آن است که کل مخارج جاری دولت اعم از حقوق کارمندان و کل بودجه عمومی دولت به مقدار یارانه پنهان پرداختی نمی‌رسد. این درحالی است که همین نسبت برای کشور‌های همسایه مانند افغانستان یک درصد، برای عراق ۳ درصد و برای پاکستان ۳۳ درصد است.

این پول می‌توانست به جای هدر رفتن در بخش یارانه‌های سوختی خرج حل مشکلات اصلی کشور مانند معضلات بانکی شود. آمار‌های دیگر نشان می‌دهد سهم مخارج عمومی دولت در بخش آموزش و بهداشت نسبت به اقتصاد‌های مشابه که درآمد‌های نفتی بالایی دارند، کمتر است.

واضح است که پرداخت یارانه هنگفت برای حامل‌های انرژی، قدرت مانور دولت در بخش‌های مهم‌تری مانند بهداشت و آموزش را کمتر می‌کند. توصیه نهاد‌های بین‌المللی برای اصلاح نظام پرداخت یارانه، آشکارسازی سهم یارانه در بودجه است.

نابجایی در سرمایه‌گذاری
یکی از مشکلات کنترل دستوری قیمت، پایین آمدن سود صنایع تولید انرژی است. به زبان ساده با ثابت ماندن قیمت اسمی و کاهش قیمت حقیقی انرژی سوددهی این بخش از صنعت کم و در نتیجه جذابیت بخش انرژی برای سرمایه‌گذاران کاهش خواهد یافت. از سوی دیگر کاهش ارزش نسبی انرژی باعث افزایش سرمایه‌گذاری در صنایع «انرژی‌بر» خواهد شد.

صنایعی که در آن پرداختی انرژی به پرداختی نیروی انسانی بالاتر از میانگین باشد، یکی از تعاریف صنایع انرژی‌بر است. براساس این معیار بخش‌هایی مانند «تولید کک و فرآورده‌های حاصل از نفت» و «ساخت مواد و محصولات شیمیایی» صنایع انرژی‌بر هستند. آمار نشان می‌دهد سهم این صنایع در سال‌های ثابت نگه‌داشتن قیمت سوخت افزایش یافته است.

سهم انرژی مصرفی تولید کک و فرآورده‌های حاصل از نفت از کل انرژی مصرفی از ۶ درصد در بازه سال‌های ۸۴-۱۳۸۲ به ۱۵ درصد در سال‌های ۹۰-۱۳۸۸ رسیده است. صنعت ساخت مواد و محصولات شیمیایی نیز در همین بازه زمانی از ۱۲ به ۲۱ درصد رسیده است. این افزایش چشمگیر، ناشی از کاهش قیمت‌های نسبی انرژی بوده است.

بی‌عدالتی یارانه‌ای
در جای جای ادبیات اقتصادی در سراسر دنیا این فرضیه که مصرف انرژی خانواده‌های پردرآمد از خانوار‌های کم‌درآمد بیشتر است، به اثبات رسیده است. با توجه به اینکه کشش درآمدی کالا‌های حوزه انرژی عدد مثبتی است این فرضیه به اثبات می‌رسد. کشش درآمدی شاخصی است که نشان می‌دهد تغییرات مصرف یک کالا زمانی که درآمد افزایش می‌یابد چه مقدار تغییر می‌کند.

مثبت بودن کشش درآمدی یک کالا به این معناست که با افزایش درآمد مصرف آن کالا نیز افزایش خواهد یافت. حال با توجه به اینکه دولت ایران به هر واحد از مصرف انرژی یارانه قابل توجهی پرداخت می‌کند، این نتیجه حاصل می‌شود که حداقل در حوزه انرژی مقدار یارانه‌ای که سیاست‌گذار به اقشار پردرآمد می‌پردازد تا چه حد بیشتر از دهک‌های پایینی جامعه است.

در حقیقت این موضوع نشان می‌دهد که پرداخت یارانه در کشور تا چه حد از فلسفه اصلی آن یعنی کمک به خانوار‌های ضعیف دور شده است و دقیقا در نقطه مقابل آن ایستاده است. در تحقیقی که در سال‌های گذشته در کشورر توسط نیلی و همکارانش صورت گرفته است نشان می‌دهد تا چه حد سهم پنجک بالایی (یک‌پنجم پردرآمد جامعه) از پنجک پایینی یعنی ۲۰ درصد کم‌درآمد جامعه بیشتر است.

البته نکته‌ای که حتما باید به آن توجه شود تفاوت دو پدیده فقر و نابرابری است. شیوه توزیع یارانه به روش کنونی با اختصاص دادن سهم بیشتر یارانه به دهک‌های پردرآمدی به نابرابری دامن می‌زند، در حالی‌که بالا بردن قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند بر افزایش فقر تاثیر بگذارد. از این رو باید تمهیدات مناسب برای حمایت از خانوار‌های کم‌درآمد اندیشیده شود.

کاهش کارآیی و افزایش قاچاق
یکی دیگر از عواقب دخالت سیاست‌گذار در بازار انرژی و کنترل دستوری قیمت، کاهش کارآیی مصرف انرژی است. میزان کارآیی مصرف توسط شاخصی به اسم شدت انرژی (Energy Intensity) اندازه‌گیری می‌شود که نشان‌دهنده میزان مصرف انرژی نسبت به تولید ناخالص آن کشور است. هرچه مقدار این شاخص بالاتر باشد، مصرف انرژی در آن کشور غیر کارآتر است.

داده‌ها نشان می‌دهد مقدار مطلق شدت انرژی در ایران نسبت به میانگین جهان بسیار بالاتر است و اختلافی معنادار وجود دارد. همچنین روند این شاخص نیز در دهه‌های گذشته نشان می‌دهد در حالی‌که کشور‌های جهان وضع خود در این شاخص را بهبود بخشیده‌اند، اما در ایران نمودار شدت انرژی افزایشی بوده است.

دخالت سیاست‌گذار در بازار انرژی و نتیجه آن یعنی کاهش قیمت نسبی این محصولات نسبت به محصولات دیگر عوارض دیگری نیز برای اقتصاد کشور به‌وجود آورده است.

فقدان بازار مناسب برای جایگاه‌های سوخت و در نتیجه کم‌بودن تعداد این جایگاه‌ها نسبت به خودرو‌ها نسبت به میانگین جهانی و قاچاق سوخت از دیگر عوامل این مداخله زیان‌آور هستند. با اینکه آمار دقیقی از میزان قاچاق سوخت در کشور وجود ندارد و ارقامی در حدود ۵ تا ۱۵ میلیون لیتر به‌صورت روزانه تخمین زده می‌شود، اما آنچه قطعی است ضرر بالایی است که از هدررفت یارانه از این طریق به کشور وارد می‌شود.

تغییر معادله بازی سوخت
آسیب‌شناسی بازار انرژی نشان می‌دهد، سیاست‌های مداخله‌ای دولت که از طریق قیمت‌گذاری دستوری حامل‌های انرژی با هدف کنترل تورم و کمک به دهک‌های درآمدی پایین‌تر انجام شده است نه‌تن‌ها به نتیجه نرسیده بلکه همان‌طور که گزارش‌های پژوهشی نشان می‌دهد، منجر به پیامد‌های منفی برای اقتصاد ایران شده است.

از این لحاظ به نظر می‌رسد سیا‌ست‌هایی که تاکنون اجرایی شده منجر به بازی باخت-باخت برای هر دو طرف این بازی شده است. در جواب این سوال منتقدان که اگر دولت سیاست‌های مداخله‌ای را کنار بگذارد چه اتفاقی در این بخش می‌افتد، می‌توان بی‌شمار تجربه موفق را بررسی کرد که نشان می‌دهد هرگاه دولت‌ها از مداخله در این بازار خارج شده‌اند بهتر توانسته‌اند منافع عمومی را تامین کنند.

مثال دیگر از تغییر معادله این بازی طرح سرانه بنزین است که دولت زمین بازی را به مردم واگذار می‌کند و با مهیا کردن زیرساخت‌ها، زمینه ایجاد این بازار جدید را شکل می‌دهد و از مشکلاتی مانند قیمت‌گذاری که هر ساله گریبانگیر دولت شده است، رها می‌شود.

تجربیات نشان داده است زمانی که مصرف‌کننده به عنوان یک ضلع تعیین‌کننده وارد این بازی شده است، معادله به وضعیت برد-برد تغییر حالت داده است.